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周永新
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周永新:成效不彰的中短期房屋供應策略

【明報文章】還是要討論政府的房屋政策。施政報告發表後,幾個星期過去,公眾的關注點仍是「明日大嶼」的填海造地計劃。雖然特首和有關問責官員不斷「解畫」,公眾疑慮似乎有增無減,看來爭議不會在短時間內平靜下來,更可能繼「爭取88普選」、反對23條立法、撤回國教獨立成科等抗爭行動,成為另一項分化和撕裂社會的爭拗事件。

「明日大嶼」將分化和撕裂社會

這是不幸的!林鄭月娥在施政報告中提出「明日大嶼」願景,或許是她急於糾正政府過去土地儲備不足的欠缺,但看在市民眼裏,計劃不但在公眾意料之外,更且超越土地供應專責小組東大嶼填海計劃的規模。結果引來各種揣測,質疑特首背後的目的,「陰謀論」不脛而走。而特首在施政報告中提出的其他增加房屋供應的策略,亦被爭議的聲音淹沒。

今次施政報告在房屋政策上有沒有新意?大致上,特首只是重複她去年施政報告中提到的4個元素,包括房屋並非簡單的商品、房屋政策以置業為主導、聚焦房屋供應、善用現有房屋資源。特首認為,要「讓市民安居,大眾才樂以香港為家,政府有責任為不同收入的家庭提供適切居所」。特首更引用唐代詩人杜甫的名句「安得廣廈千萬間」,以表明自己的抱負及對市民的承擔。

中短期房屋策略難使天下寒士俱歡顏

特首沒有引用杜甫詩的下一句——「大庇天下寒士俱歡顏」——相信是她知道,在她本屆任內,政府實在難令有住屋困難的市民有歡顏的機會。整體而言,特首今次提出增加房屋供應的措施,給人的感覺是「眼高手低」:「明日大嶼」願景明顯過分宏大;而中短期增加房屋供應的建議,也與大眾的期望有極大落差。

施政報告發表後不到一個星期,正值新一輪居屋截止申請。這次居屋的定價不再與私樓掛鈎,結果申請者驟增至25.6萬,是出售4431個單位的57倍。特首認為申請這麼踴躍,可見市民熱中置業,證明她「以置業為主導」的房屋政策是對的。她承諾,以後土地供應增加,公私營房屋比例將由6:4改為7:3。

居屋申請超額幾十倍,是反映市民熱中置業嗎?筆者對這看法並不同意。市民希望置業,因香港樓市過去雖有上有落,但擁有「磚頭」仍是最穩妥的投資、最能長久解決自己的住屋需要。不過市民也知道,正如城中首富所言,置業必須量力而為;沒有能力置業的,唯有輪候出租公屋或租住私人樓宇。至於那些自信有能力置業的,除了應付首期外,更要衡量自己日後的還貸能力,應付不來就只好碰運氣申請居屋。現在有這麼多市民申請居屋,是不少市民對私樓價格「死了條心」,唯有盼望政府大量增加居屋的數量,滿足自己置業的需求。但政府這樣做,對輪候公屋的市民公平嗎?

市民置業得靠私人物業市場有合理供應

「以置業為主導」的房屋政策,按照特首自己的解釋,是要重燃市民置業的希望。特首說的沒有錯,香港人希望置業;但市民置業的希望可以實現,從來並不是由政府作主導。看看香港房屋類型劃分的人口分佈便可說明一切。2016年人口普查結果顯示,住在資助自置居所房屋的市民,佔總人口的15.8%。可見要置業的市民,大都是在私人市場購買物業。筆者並不否定,政府有責任協助公屋居民和低收入家庭擁有物業;但一般市民要置業,還得靠私人物業市場有合理的數量和價格的供應。

另外,特首說要重整置業階梯,好像在她心裏,公屋居民一旦經濟能力有改善,他們就應購置居屋;而當他們收入再增加,他們就應購置私人樓宇。或許這就是特首說的置業階梯。不過事實證明,約35萬擁有資助自置房屋的業主,至今只有約六分之一補地價出售自己單位,可見「公屋→居屋→私樓」的方程式並不成立。事實說明:私人物業和資助自置房屋應付的是兩個不同的置業需要,兩者未必有關連。現在是私人物業貴得離譜,希望置業的市民只好轉向資助自置房屋碰碰運氣。當私人物業市場一旦逆轉,相信有願望和能力置業的市民,便會放棄資助自置房屋,轉向購買私人樓宇。

除了重設置業階梯,特首在施政報告中還推出一些臨時措施,包括增加「社會房屋共享計劃」單位的數目,及容許工廈業主改裝整棟工廈作為過渡房屋。這兩項計劃有一共通之處,就是提供的房屋只是過渡性的,入住的市民必須在數年後遷出,騰出的單位便可給另外一些有住屋需要的市民。另一共通點是,兩者運作起來都會有不少技術困難:「社會房屋」要向政府租借土地、籌措興建組合房屋的成本、選擇合適家庭入住及靈活地促使他們自願遷出。總言之,行政上並不容易。改裝工廈成為過渡房屋,要考慮的問題更多,投資是否划算是首要面對的難題,看來沒有政府的資助很難成事。最後,兩者能夠提供的單位都十分有限,用來應付市民的迫切住屋需要只是杯水車薪。

善用房屋資源——「利」字當頭

另外,為了善用房屋資源,施政報告還推出3項增加公營房屋居民數目的措施,其中兩項涉及長者住戶:一是家庭成員均滿70歲的房委會住戶,可從寬敞戶遷至面積較小的單位,終身免租金;二是房協60歲及以上長者業主住戶,擁有業權滿10年,可在第二市場出售單位後購買面積較小單位;第三項是資助房屋未補地價的業主,可以分租單位給租客,相關措施早在9月開始在房協單位試行,但經過一個多月,只有7宗業主申請,房協新任主席坦言反應一般,正考慮應否提早檢討成效。

以上3項善用公營房屋資源的措施,筆者認為共同犯了一個錯誤,就是「利」字當頭:以為給予資助房屋業主一些「着數」,他們就會心動出售、搬遷、分租自己的單位。政府應該明白,資助房屋業主購買單位,目的是讓自己和家人有穩定的居所,絕對不是用來賺錢。現在好好享受辛勞一生得來的住屋,他們為什麼要重新適應或與陌生人同住?特別是長者,搬屋是大費周章的事啊!

總結而言,今次施政報告重提的房屋政策——「以置業為主導」是誤讀了市民的置業需求;過渡房屋只是短暫解決市民的住屋需要;「善用房屋資源」忽略了資助自置房屋居民的感受。這樣的房屋政策,怎能為市民燃點希望!

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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