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潘迪藍:中國製造2025的變調

【明報專訊】4年時間和貿易戰可以帶來很大的變化。2015年3月,中國國務院總理李克強在其年度政府工作報告宣布「中國製造2025」產業政策。這是一項雄心勃勃的計劃,旨在提升中國大陸的工業基礎。但在2019年3月,他再沒有提及「中國製造2025」這一產業政策。很明顯,這是因為美國和其他國家對此表達疑慮。

當然,放棄這個口號並不意味着內地政府放棄以國家主導的方式來支持高科技產業發展,而內地高科技產業的發展速度其實早已超越該計劃。內地政府並非將產業政策變成完全自由放任,只是將「中國製造2025」更換成「推動製造業高質量發展」這個模糊的口號而已。在這個新框架中,內地推行產業政策時,可能比以前更加分散,透明度亦可能較低。但是,對外國企業的歧視或限制亦很可能較少。

「中國製造2025」特別針對半導體、電動車、飛機及機械人等行業的發展而定下目標。這些都是已經失去了大量低端製造業的西方先進國家現時仍然能夠賣給中國的尖端產品。這個計劃有一個非正式的技術路線圖,為內地企業在上述行業的市場佔有率制定多個目標,明確表明其目標就是讓中國產品取代外國產品。因此,這個計劃近年引來外國強烈批評,並且成為美國特朗普政府針對中國實施懲罰關稅的理據。

政府引導投資基金已形成生態系統

現時,隨着中美貿易談判接近達成協議,內地政府不再強調「中國製造2025」,可說是一個和解舉動。然而,內地現有制度的慣性非常強大。在過去幾年,內地已建立了一套由政府支持的投資基金來支持產業政策目標的生態系統。截至2018年中,內地一共成立了1940個所謂「政府引導基金」。(編按:另有內地媒體報道稱截至2018年6月底,內地共成立1171個「政府引導基金」)。

雖然它們集資的目標通常都誇大了很多,但整體來說,它們確實正在籌集大量資金及大舉投資。例如,截至2014年,內地中央政府的「國家集成電路產業投資基金」就已經籌集1400億元人民幣。去年,該基金還被廣泛報道正在進行第二輪集資活動,但之後就變得非常低調。

宣傳這些集資數字,以往曾經是內地民族自豪感的象徵。但在目前的環境下,似乎謹慎才是大勇。這些基金仍然會繼續運作,但對於媒體的關注將會更加謹慎。正是因為這種政治上的謹慎,有關內地產業政策運作的信息就變得更少。

不過,雖然內地中央政府近期對「中國製造2025」一直保持沉默,但地方政府仍然繼續拋出引導國家支持當地高科技產業的計劃和政策。中央政府的產業政策目標,是支持地方產業和地方領導人屬意項目的「萬能」理由。

例如,今年1月份,北京市啟動一項發展5G的3年計劃,其目標是在2022年或之前,在5G相關設備的設計、製造和封裝方面取得超過10%的全球市場佔有率。同樣在1月份,上海市公布了支持其「高端智能裝備產業」的詳細規劃,引導政府資助及採購,來支持基於國內知識產權產品的開發。

中央趨低調 政策透明度將更低

廣州市、江蘇省及山東省發表的官方文件中,亦一再提及,需要發展具有本土控制知識產權的關鍵技術和產品。廣州市的「工業互聯網」計劃,就包括為合資格的企業提供最多500萬元人民幣的資助。

這些持續的產業政策行動與受限制的產業政策言論相結合,最終意味着,中國的實際政策的透明度,將會比以往以「中國製造2025」作為指導力量時更低。中國工業和信息化部副部長王江平曾在3月7日無意中透露,該部門在2018年規劃了「整芯助魂」工程,以推廣國產晶片及軟件。這個工程實際上已經在緊鑼密鼓地推進,對外講得很少,但工作抓得很緊。他提及「整芯助魂」工程的言論早前已經從內地互聯網上刪除,儘管仍然可以找到一些報道。

害怕落後心態不變

中美貿易戰可能令中國領導層相信,積極宣傳其產業政策目標是一個錯誤,但它並未改變中國推行這類政策的基本理由,甚至有可能加強了這些理由。這是因為,美國政府對於中國資金投資在美國科技公司進行更嚴格的審查,令中國更難透過與外國企業合作來進行技術升級。

美國限制出口的強大威力,去年曾令內地電訊設備製造商中興通訊「跪低」,對中國產生巨大衝擊。雖然特朗普政府最終停止對中興施行這種懲罰性措施,改以巨額罰款代替,但這種威脅仍然籠罩着華為這家更具實力的中國電訊設備公司。

一名外國企業的高級代表表示,他最近與內地官員會面時,後者很明確的傳遞一個信息─如果中國被美國政府限制,不能從美國購入產品,並且憂慮未來不能和美國公司合作,那麼中國別無選擇,只能繼續培育本土產品,以提升產業價值鏈。

在今年2月份發表的去年第四季貨幣政策報告中,人民銀行就表示,工業機械人的發展,對於為中國製造業創造新優勢、促進產業轉型升級,具有重要意義,並敦促金融機構支持該行業。

來自最高領導人習近平的宣傳口號,亦繼續強調自力更生,以及中國有需要擺脫由外國主導高科技的局面。習近平在2018年新年前夕的演講中,再次談及「自力更生」的重要性。對外資企業和內資企業一視同仁,將大大有助化解「中國製造2025」旨在令外資企業處於劣勢的投訴。但去年10月,有些內地官員因為對外國壓力反感,曾打算推遲採用這一原則,儘管它最終在去年12月獲得批准,並在今年3月份李克強總理的年度工作報告中佔據突出地位。

當然,一個新口號不會自動引致新的行動。但隨着美國和歐洲對中國投資進行愈來愈嚴格的審查,內地對外投資的金額正在下跌,內地企業以向外投資的方式來取得技術,正變得愈來愈困難。

另一方面,內地亦確實加大了吸引外國投資的力度。長期以來,汽車業都是受到最嚴格保護的工業板塊之一,但在2018年4月,內地政府宣布,將會逐步取消合資要求。寶馬就率先獲得批准,將它在瀋陽的合資廠的股權,由現時的50%增至2022年的75%。而特斯拉(Tesla)則獲准在上海建立一間完全獨資的電動汽車廠。如果中國企業發覺,愈來愈困難從外國取得技術,那麼如何吸引擁有領先技術的外國公司投資在它們身上,就變得更加重要。

GaveKal Dragonomics資深經濟師

[潘迪藍 國際視野]

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