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社評:23條立法應付境外勢力 條文清晰可令外商安心

【明報社評】《基本法》23條立法諮詢文件,提出多項針對境外勢力的建議。有外國商會表示不擔心受23條立法影響,同時亦期待諮詢期內進一步與港府討論,釐清有關資訊流通、營商環境等問題。23條立法,重點之一是針對境外勢力在港從事危害國家安全的行為,有關「外國政治組織」的定義,也是沿用現有《社團條例》的規定,外商和外國非政府組織(NGO)在港從事合法活動,不應受到任何影響。當局制訂條文時,應力求清晰和具體,回應外商和外國NGO的合理關切,讓他們安心在港發展,這對於彰顯香港的國際性和獨特性,也非常重要。

外國商會態度觀望

關注營商環境影響

《基本法》23條規定,特區應自行立法,處理7類危害國家安全的罪行,除了禁止叛國、竊取國家機密等行為,也禁止外國政治組織在港進行政治活動、禁止本港政治組織與外國政治組織建立聯繫。當今大國鬥爭激烈,國際形勢凶險,遠甚於 2003年政府首度推動23條立法之時。這次政府提出的立法諮詢文件,多項建議都是針對境外勢力及間諜活動,當中最突出的是新增「境外干預罪」,禁止任何人以不當手段配合境外勢力,干預國家和特區事務,包括影響中央或特區政策、干預選舉、影響立法會及法院履行職能等。諮詢文件亦建議賦權政府,禁止危害國安的「與特區有關聯境外組織」在港活動。打擊間諜活動方面,竊取國家秘密罪固然適用,另外,文件亦提出禁止任何人勾結境外勢力發布虛假或誤導陳述。

過去數天,英國保安國務大臣和歐盟發言人等均有談及本港23條立法,措辭用語雖不一,但主旋律都是批評,質疑23條立法影響外資信心。國家外交部則強調,完成23條立法是香港特區憲制責任,也是應對內外環境深刻變化的迫切要求,又指英國去年才推出新的《國家安全法》,批評英方雙重標準。香港需要維護國家安全,應付來自外部的威脅,國際新形勢下,23條立法惹來西方政府及政客抨擊,乃是意料中事,至於會否真的影響外資信心,外商態度才是真正關鍵所在。

觀乎外國商會初步反應,大抵以觀望為主,並不太過憂慮,但亦密切關注事態進展,以及潛在影響。歐洲商會表示,明白香港有完成立法的義務,會密切研究諮詢文件,尤其留意對保障基本人權、法治、資訊流通等潛在影響,強調這些都是香港吸引營商的核心價值,期待諮詢期內進一步與港府討論。德國商會主席赫佑漢也表示,要進一步研究諮詢文件及國家機密的定義,惟他同時提到,國安法下未見有德國公司撤走或減少在港運作,相信德國公司在港守法做生意,不受23條立法影響。他希望最終出台的法案,可以盡量具體,釐清外商對信息流通的關注,又建議當局多強調「兩制」的元素。

23條立法所要針對的,是境外政治勢力以不同手法或途徑,在港從事危害國安的活動,犯法與否除了看行為,更要看意圖,而法庭的責任,就是根據法律和控辯雙方舉證,按照普通法原則,判斷被告是否有危害國安意圖。舉例說,有人關注「呼籲沽港元」是否違法,但如果當事人沒有危害國安意圖,不涉及勾結境外政治勢力或不當手段,便不應該有問題,這大抵亦是當局近日澄清時的主張。外商來港做正當生意,在商言商別無其他,確實不會無端捲入國安案件。

不過根據歐洲商會和德國商會的說法,他們對法律條文和字眼清晰與否,顯然相當關注。他們擔心的,不是有商會成員「誤墮法網」,而是法例字眼流於含糊空泛,可能對資訊正常流通以至整體營商環境造成影響,令外商覺得「不自在」,寧可減少在港運作。香港作為國際金融中心,資訊自由流通極為重要。特區當局有責任回應外商的關切,除了多作解說,制訂條文時也要力求清晰具體,維護香港營商環境,令外商放心。

除了外商,相信不少外國NGO也在密切關注23條立法,畢竟具體條文及法律定義,可能影響他們在港活動。當局則強調,何謂「外國政治組織」及其「代理人」、何謂與外國政治組織有「聯繫」,《社團條例》已清晰訂明,23條立法會沿用相關定義,社福團體和國際環保組織不屬於政治組織。至於應否仿效新加坡《防止外來干預法》,設立「監察名單」制度,將外國政治組織列入名單,讓對方知道會受監察,諮詢文件提到港府曾作考慮,但認為現行《社團條例》下基於維護國安需要可以禁止社團運作的機制行之有效,所以毋須引入登記制度。

維護香港獨特性

讓外商NGO自在

設立「登記制度」,理論上可提高透明度,但反過來看,監察名單的存在,其實就反映當局抱有懷疑態度,這也可能令一些外國NGO感到不自在。香港是高度開放的國際都市,外國NGO在港存在,本身就是彰顯香港獨特性的一環。只要他們合法守法,當局就應該讓他們如常在港運作。世界百年不遇變局,很多政府都在採取更強力的措施維護國家安全,儼然成了國際趨勢。大國明爭暗鬥激烈,香港不能太天真。維護國安的法律工具,不能是「無牙老虎」,但經常帶着這頭「有牙老虎」高調示眾,又是另一回事。德國商會主席提到,23條立法,除了條文應該盡可能具體清晰,也提到日後執法的頻率,會影響海外對香港的觀感,倘若動不動就有人被指摘涉嫌違反國安法例,這樣的氛圍,很難令外商和外國NGO感到安心自在。

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