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社評:國家秘密可設豁免條款 加入重大公眾利益考慮

【明報社評】《基本法》23條立法涵蓋竊取國家秘密,諮詢文件未有提及例外豁免,外界關注傳媒可否以「公眾利益」作為免責理由。理論上,維護國家安全,本身就是為了維護公眾利益,泄露重大政經軍事機密部署,危及國家安全,當然有違公眾利益,然而現實中也的確可能出現一些特殊情况,應該及早讓公眾知道實情,重大公共衛生危機正是一例。當局應認真考慮加入豁免條款,預留特事特辦的空間。諮詢文件另一「留白位」,是未有提及各項罪行的具體刑罰建議,公眾很難給予意見,期待當局在這方面可以提供更多材料,方便各界更深入討論。

維護國安為公眾

特殊情况須考慮

23條立法諮詢文件涉及5類罪行,其中「竊取國家機密及間諜行為」的篇章列明,建議「國家秘密」涵蓋7個範疇,包括國家或特區的重大決策、國防、外事、科技及經濟社會發展的秘密等。文件引述內地有關國家秘密和間諜的法律,提到《中華人民共和國保守國家秘密法》(下稱《國家秘密法》)將國家秘密分為絕密、機密及秘密三級,至於何謂間諜行為,則可參考全國人大常委會去年通過的《反間諜法》,除了竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密及情報等典型間諜行為,也包括參加間諜組織或接受間諜組織及其代理人的任務。

根據諮詢文件,涉及國家秘密的罪行,必須包含兩項重要元素,即案件涉及「無合法權限」下披露「相當可能危害國安」的消息。理論上,傳媒不會僅僅因為披露一些政府內幕消息,例如搶先爆料房屋政策有變,就干犯了竊取國家秘密罪,當局必須有充分證據,支持相關消息曝光「相當可能危害國安」,指控才有機會成立。另外,《國家秘密法》已明確界定,商業信息不是國家秘密,23條立法對於國家秘密的定義,當然不可能與內地法律相悖,出現「在香港是秘密、在內地卻不然」的情况,何况香港作為國際金融中心,也沒理由將商業資料視為國家機密。不過話說回來,傳媒始終有機會接觸到各類敏感材料,業界擔心因為發放可能涉及國家安全的消息而誤墮法網,實不難理解。

有關國家秘密的罪行,諮詢文件未有提及豁免例外情况。立法會上,有議員提及,傳媒能否以公眾利益獲得豁免。政府官員表示可以討論,但不能輕率列出豁免範圍;有意見則認為,如果是傷害國家安全的事,本身就不符合公眾利益,所以無法以公眾利益作為答辯理由。

雖然國家利益與個人權利常有矛盾,需要努力尋求平衡,惟理論上,國家的存在,就是為了抵禦外侮、保護集體,從這一角度而言,維護國家安全,就是為了公眾利益,這在大多數情况下的確可以成立。舉例說,有關軍事國防、經濟金融的秘密部署,若然泄露出去,確有可能牽動社禝安危。可是現實中,總有各種各樣特殊情况,例如核電站發生堆芯熔毁危機、社區發現傳播力強兼致命的不明病毒,又或有主要官員嚴重瀆職等,倘若當局誤判將之列作機密,未有及時發布,確有可能對公眾利益帶來無法挽回的損害。這時候,公眾利益考慮理應具有凌駕性;傳媒若掌握可靠資料,也有專業責任告訴公眾。

當然,這類特殊情况發生的機率非常低,然而西諺也有云,凡事只要可能出錯,就一定會出錯;百年一遇、千年一遇的事情,始終有可能發生。23條立法有關國家秘密的部分,應否加入豁免條款,值得多從這角度思考。當局若擔心出現濫用「公眾利益作為抗辯理由」的情况,大可考慮採取高門檻高標準,例如被告必須證明事件的確涉及「重大公眾利益」。問題的關鍵,不在於傳媒是否可以有什麼「特權」,而是加入豁免條款後,法庭就可以因應具體案情,合理判斷;倘若沒有相關條款,他日萬一真的出現涉及「重大公眾利益」的事態,知情者也可能因為擔心觸犯法例,而不敢講出內情,傳媒也未必「敢報敢揭」。

文件未提罰則

公眾難作討論

諮詢文件就豁免條款問題「留白」,另外也未有觸及各項罪行的具體罰則。文件僅就一些罪行的刑責,提出一些簡單原則,例如在任或曾任公職人員泄露國家秘密的最高刑罰,應比一般人高;設立「叛亂罪」是要處理比一般暴動更嚴重的行為,鑑於現行公安條例下的暴動罪罰則,未能充分反映叛亂嚴重危害國安的本質,所以叛亂罪的罰則,將比暴動罪更重。誠然,23條立法仍在諮詢,各項罪行內容尚待具體化和清晰化,事事寫得太死,也不似在諮詢各方意見,然而無可否認,各項罪行罰則輕重,必然是外界關注重點之一,諮詢文件未提相關建議,公眾難免有無從討論之感,期望當局在諮詢期內,可以就罰則問題,有更多介紹,以便各界討論。

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