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社評:23條罪行定義要清晰 諮詢須多聽不同意見

【明報社評】政府推出《基本法》第23條立法諮詢文件,除了涵蓋叛國、叛亂、竊取國家秘密等《基本法》列明的罪行,亦引入境外干預罪,以及有關破壞公共基礎設施及電子系統的罪行。23條立法是特區必須履行的憲制責任,面對複雜國際形勢,有必要早日完成立法,維護國家安全,同時亦要適當保障個人權利和自由。外界關注國家秘密和煽動定義等問題,當局立法應力求清晰,回應公眾合理關切。諮詢文件未有細談不同罪行刑罰建議及豁免原則,期望當局在諮詢過程中,多聽法律界、新聞界等不同持份者的意見,並就涉及重大公眾利益的事情,引入免責條款。

國安環境有別2003年

當年今日需要難比較

23條立法公眾諮詢期昨天正式展開,下月28日完結,為期大約4周,較2003年23條立法3個月諮詢期為短。行政長官李家超表示,香港面對的國家安全風險,包括「境外」和「境內」兩部分,現在「大家都知道安全風險可以突如其來」,一定要盡快做好維護國安的工作,由於「社會對23條立法已有普遍共識」,所以當局認為諮詢期約一個月是合適的。

《基本法》23條訂明,特區應自行立法,禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆政府、竊取國家機密的行為,以及禁止外國政治組織在港進行政治活動、禁止本地政治組織與外國政治組織建立聯繫,然而拖了26年,特區仍未完成相關立法,成為國家安全缺口,面對凶險國際形勢,完成23條立法,確是宜早不宜遲;國安缺口堵上後,當局也可專心拼經濟。昨天律政司長就立法工作提出「四個必須」,包括必須按照香港實際情况及外國經驗,制定具前瞻性的維護國家安全法;必須盡早完成憲制責任;必須與港區國安法及全國人大相關決定一致;必須按適用於香港的國際標準,保障人權自由及法治原則。

事隔21年,政府再推23條立法,外界難免會拿最新諮詢文件內容,與當年的諮詢文件及法例草案比較,不過話說回來,法例的制訂,一大目的就是為了回應現實需要,讓當局有足夠法律工具,處理眼前問題。時代在變,現實需要也變,當年今日立法建議有別,很難簡單以「辣」與「不辣」去概括,尤其是國家安全問題,本身就跟內外安全環境息息相關,太平盛世與風高浪急時期,考慮可以很不同。本世紀初,美國忙於反恐,大國關係緩和,經濟合作至上,寬鬆的外部環境,令不少人都覺得23條立法不過是「有備無患」,就算要立法亦應該以「最低限度」原則去處理。相比之下,當下中美鬥爭激烈,外部環境嚴峻,當年的一套,放在這個時空,恐怕亦行不通。

今次23條立法,除了涵蓋叛國、叛亂、竊取國家秘密等5類《港區國安法》沒有包含的罪行,另外也新增兩類23條未有提及的罪行,包括境外干預罪,以及破壞公共基礎設施及電子系統危害國安。這幾年,美國跟盟友常指控其他國家利用社交媒體等手段,非法介入當地選舉政治,然而美國自己才是這方面的「真正強手」,由上世紀支持拉美右翼軍人政變推翻民選政府,到本世紀烏克蘭兩次顏色革命,例子不勝枚舉;2010年,伊朗核設施遭電腦病毒重擊,背後涉及美國國安部門,更是「公開的秘密」。面對新科技新形勢,23條立法當然也要追上時代,應對新形式的威脅,關鍵是條文須精準針對危害國安行為,不會窒礙科技創新和合作,也不能令外國商界覺得,就連批評港府財政政策等,也有可能被扯到「境外干預」。

有關國家秘密和煽動定義,也是外界相當關注的問題,新聞界和外商尤其擔心國家秘密定義若不明確,有可能誤墮法案,諮詢文件則強調,當局會參考不同國家做法,重點在於證明犯罪意圖。文件提出「國家秘密」涵蓋7類事項,包括關乎國家或香港重大決策,以及科技、經濟、社會發展等的秘密,但是否干犯竊密泄密罪行,還得取決於其他條件,包括是否非法取得,以及有關消息在「不當披露」後,「相當可能會損害國家安全或利益」;煽動罪行方面,文件提出的「煽動意圖」,包括引起對國家根本制度,中央與香港特區行政、立法、司法機關等的「憎恨及離叛行為」,以及引起香港與內地居民之間的「憎恨或敵意」等,但同時亦會參考《刑事罪行條例》的豁免安排,若意圖僅為完善憲制秩序等提出意見,不論以任何方式表達,皆不違法。

立法應引入豁免條款

容許以公眾利益抗辯

23條立法,需要在維護國安與保障市民權利之間,尋求合理平衡,罪行元素界定愈清晰愈明確,愈有利於釋除市民、商界和外資的疑慮。有關竊取國家秘密、煽動叛離憎恨等罪行,當局應該多聽法律界、新聞界等不同持份者的意見,盡量顧及他們的合理關切。另外, 23條立法亦應該在合理情况下,容許以「重大公眾利益」作為豁免責任的理由。諮詢文件標榜借鑑外國經驗,但一些西方「民主國家」的國安法例,其實也相當狠。舉例說,維基解密阿桑奇案,美國援引《間諜法》提出檢控,但有關法例多年來一直被法律學者和民間組織批評定義含糊、屢被當局濫用打壓揭弊者。另外,美國反恐法例,容許無限期羈留疑犯,同樣備受批評。23條立法,可以多借鑑其他國家經驗,但一些不好的做法,特區政府不應該參考。

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