【明報社評】美國債務上限談判陷僵局，評級機構惠譽將美國列入負面觀察名單，市場關注美國失去最高主權信貸評級的可能。華府「舉債度日」早成習慣，為免債務違約，債務上限一再需要調高，共和民主兩黨拿「違約危機」討價還價，雖說是老掉牙的政治遊戲，每次都以妥協收場，但正因為「狼來了」喊得多，容易令人失去警覺性。12年前兩黨就債務上限談判惡鬥，導致評級機構標準普爾破天荒下調美國主權信貸評級，引發市場動盪，現在美國沒有當年的超低息環境，去美元化勢頭又方興未艾，即使兩黨再度在最後一刻達成協議，長期的不確定性也可能推高借貸成本，各國官員和投資者亦更有理由重新審視美元的儲備貨幣地位。
兩黨拿違約作為籌碼
主權評級下降陰霾起
債務上限是美國國會為聯邦政府定下的舉債最高額度，一旦觸及這條紅線，意味財政部借款授權用盡，除非國會調高債限，否則白宮無權繼續舉債。債限機制於1917年由美國國會通過設立，旨在加強財政紀律，問題是過去數十年，美國挾美元霸權，長期舉債度日，倘若財政部因為債限無法繼續「借新債還舊債」，聯邦政府將面臨債務違約。
翻查資料，1997至2022年間，美國政府債務上限提高多達22次，幾乎每年一次，兩黨都會就調高上限的附帶條件，在國會激烈博弈，不斷討價還價，直至真的大限臨頭才妥協。今年1月，聯邦政府舉債額度，再度觸及債務上限（31.4萬億美元），全靠財政部採取特別措施，應付近月開支，不過這些措施的作用亦已接近極限。財長耶倫最近再三警告，若國會未能在6月初以前提高債限，美國政府最快可能在6月1日債務違約，一旦發生，將引發經濟和金融災難。有關說法當然有向共和黨施壓的政治成分，不等於債務違約無可避免，但近期美國債務違約掉期（CDS）升見歷史高位，反映確有資金押注或買保險預防美債違約。
儘管潛在違約危機進入倒數階段，但兩黨談判仍未有明顯進展。共和黨控制的眾議院，上月底議決將債限提高1.5萬億美元，條件是聯邦政府將預算年均增長控制在1%，並取消關乎新能源的減稅措施等，總統拜登和民主黨則堅決反對。隨着違約死線逼近，白宮提出下年度可凍結財政開支增長，包括國防預算，共和黨則強調要增加國防開支，主張收緊社福開支，雙方繼續僵持不下；民主黨內的左翼議員，以及共和黨內的右翼議員，分別向拜登及共和黨眾院議長麥卡錫施壓，要求在談判桌「企硬」，令問題變得更複雜，不明朗因素增加。評級機構惠譽正是在這樣的背景下，宣布將美國列入負面觀察名單。另一評級機構穆迪亦暗示，可能把美國的評級展望改為負面。
列入負面觀察名單，被視為下調信貸評級前的一個警告。倘若一個國家的主權信貸評級下降，將會推高借貸成本，加重國家財政負擔，打擊營商損害民生。民主共和兩黨拿債務違約作為政治博弈籌碼，對美國以至環球經濟而言，都是極度不負責任，只是債限角力以往發生過太多次，很多人「習以為常」，深信兩黨最後都會臨崖勒馬，惟正如惠譽所言，即使相信債限上調最終能夠解決，但黨派之爭阻礙談判，遲遲未達成共識，反映「及時還債」得不到足夠尊重，是否符合AAA最高主權信貸評級要求，需要商榷。
美國唯一一次遭國際評級機構下調主權信貸評級，發生於2011年，背景同樣是債限角力，雖然兩黨及時達成共識，沒有發生違約事件，但標準普爾仍決定下調美國評級。事件在環球金融市場引起短暫震盪，有經濟學者關注美國信貸聲譽受損，可能會長期面對較高的借貸成本，然而有關預測並未成真。現在美國降級陰霾重臨，事態發展會否一如12年前那樣，卻很難說。
當年美國正以「量化寬鬆」大舉印鈔撐經濟，超低息環境下，借貸成本極低，反觀現在美國息口水平，卻是數十年來最高。另外，目前國際政經形勢，也跟當年很不同。當下大國鬥爭白熱化，經濟保護主義嚴重，華府將金融和美元武器化，惹來很多國家疑慮，去美元化在國際社會引起很大迴響。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，去年底美元佔全球央行外匯儲備比重，降至58％，是20多年來最低。今次債限談判，即使最後關頭達成協議，仍有可能進一步削弱外界對美國的信心，長遠推高美國借款成本，去美元化趨勢亦將加快。
舉債度日積重難返
去美元化趨勢加快
美國政府舉債度日，積重難返，加上社會撕裂加深，民粹主義變本加厲，兩黨要尋求政治妥協，愈來愈困難，就算今次債限危機解決了，類似的戲碼，未來還將重複上演。有美國法律專家指出，美國憲法第14修正案列明，「美國公債有效性毋庸置喙」，可以成為白宮毋須理會舉債上限的憑據；諾貝爾經濟學獎得主克魯曼等更認為，應該廢除債限制度，以免再度成為政黨政治武器。這些做法看似可行，但亦有可能引發更嚴重的問題。首先，援引第14修正案繞過國會債限規定，極可能引發訴訟戰，為市場製造更多不確定性。其次，美國債務驚人，廢除債限等於告訴全世界，華府將加緊濫印鈔濫舉債應付開支，無視財政紀律。各國政府將更加懷疑，是否應該繼續持有大量美債，美元霸權也將面對更強烈的質疑。