社評

社評:各國應對緬甸政變 地緣政治民主有異

【明報社評】緬甸本月1日發生政變,軍方按當地的政治情勢「起兵」,囚禁了經民主選舉產生的昂山素姬政府要員,卻「無意中」掀起了一場國際紛爭,中國與東盟國家是按地緣政治的角度反應,美歐各國則以民主普世價值作為標準。緬甸內部形勢如何發展,國際社會今後如何應對,考驗各國的智慧和互動結果。

緬甸去年11月舉行選舉,昂山素姬領導的全國民主聯盟獲得85%議席壓倒性的勝利,軍方以選舉舞弊為名,推翻選舉結果,並扣押總統溫敏和國務資政昂山素姬,以及眾多的內閣官員和議員,篡權軍方總司令敏昂萊宣布全國進入緊急狀態一年。全球對此感到錯愕,緬甸上一次軍事政變發生於1962年,經過近50年統治後被民選政府取代,不到10年又再以粗暴的手段奪權。

東盟成員不干預別國內政

中國靜觀其變美國要制裁

雖然緬甸軍方事前曾「預告」,但事情真的發生了,各國的反應還是顯得手忙腳亂,美國對於是否稱之為政變都不敢輕易下定論,中國初步的反應是「正在進一步了解情况」,倒是東南亞國家的即時回應最為保守,新加坡聲明,希望有關各方保持克制和對話,致力取得積極和平的成果。泰國和菲律賓均表示這是緬甸內政,他們不會插手。

外交表態是十分嚴肅的事情,怎麼說就意味着要怎麼做,美國沒有馬上定性為政變,是因為對於政變,美國是必須採取制裁的。新加坡希望各方保持克制,是預示到軍方和民盟任何一方如果採取激烈行動,都會影響局勢的穩定。東南亞各國按既定程序作出固有的立場,是因為對於鄰邦發生的事情,早有預案。美國是由於拜登新政府剛剛上場,不希望被緬甸所發生的事情打亂其處理外交的優先次序。中國除了要考慮既定立場外,還要處理中美、中歐關係的最新發展及之間的互動關係。地緣政治的邊界,不同國家有不同範圍。

地理因素當然會影響一個國家的外交行為,美國距離緬甸十萬八千里,中國跟緬甸則有2186公里長的邊界線,其中一段還毗鄰被印度佔領的藏南地區,與雲南交接的地區有多個少數民族地區武裝力量,長期與緬甸中央政府對抗。中國處理緬甸政變,要考慮的因素,比美國要考慮的複雜得多。

中國跟緬甸的經貿關係,也不是美國跟緬甸關係可以比擬的,緬甸的最大貿易伙伴是中國,佔其進出口總額的三成多,隨後的是泰國和日本,分別佔18%和8%左右,與美國貿易額大概佔總額的3.5%。緬甸自2016年以來的外來投資,新加坡佔45.8%排首位,中國14.5%排第二,香港佔10%排第三,越南和日本排四到五位,美國只佔1.3%排第十。

從經貿的細節看,中國投資在緬甸的,有戰略價值的中緬石油和天然氣管道,全長近800公里從緬甸西側的最大深水港皎漂連到雲南邊境城市瑞麗,緬甸經此出口能源到中國,中國輸出提煉後的能源產品到緬甸,將來這條管道擴充,可以從緬甸港口卸裝從中東進口的石油,輸送到雲南,減低運輸成本以及減輕油輪必經馬六甲海峽的依賴。沿這條管道建鐵路的可行性計劃已經在今年初簽訂備忘錄,中國投資的還有水力發電廠等等不可移動的基建設備,以及提供大量就業職位的製造廠等等。反觀美國,對緬甸投資額不及中國的十分之一,而且是可口可樂灌裝廠、通用電力製造家庭電器和信用卡等金融行業。如果要實施經濟制裁,中國對緬甸是「殺敵一萬,自傷八千」,美國制裁對雙方影響都不及皮毛,可有可無。美國去年對緬甸經濟援助達到1.8億美元,主要針對非政府組織,緬甸政府並不重視有其道理。

美國對緬甸政變的譴責一再升溫,威脅如果不釋放昂山素姬等民主人士則會施加制裁,對捍衛民主宗旨不遺餘力,同時拉攏奉民主為圭臬的盟邦,共同針對中俄。然而,要做到這個目標是有成本的,東盟國家一再強調不會干涉別國內政,因為地區安全至關重要,最極端的情勢是緬甸發生內戰,大量難民逃離家園,周邊國家難以獨善其身,緬甸長期被封鎖,木材、能源、礦產等資源就無法成為鄰國的低成本生產要素。本來東盟成員已經蓄勢待發到緬甸大舉投資,羅興亞人難民問題構成障礙,現在政變再起,東盟各國只能期盼局勢不至於惡化。馬來西亞的反應最激烈,首相慕尤丁表示,這是民主進程的倒退,但也沒有提到制裁,老撾和文萊均未作出反應,現在東盟各國呼籲召開特別會議商討對策,估計也不會有十分激烈的行動。

美國面對制裁疲勞顯兩難

中國不會張臂擁抱軍政府

美國國內輿論出現「制裁疲勞」的說法,懷疑制裁緬甸的成效,更有表示如果美國對緬甸的對策過猛,反而會將軍政府推向中國,是否如此,尚待觀察,但相信中國不會張開雙臂擁抱以政變取得政權的軍政府,因為擺出這樣的架勢,反而會跟美國要籠絡的盟邦拉開距離,形成一個適得其反的國際格局。中國的審慎,與美國的空炮,形成鮮明對比。

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