社評

社評:內地養老服務嚴重不足 增撥款刻不容緩

【明報社評】總理李克強8月21日在國務院常務會議上就養老政策表示,要建立保險、福利和救助相銜接的長期照護保障制度。這個為不同群體的老人提供全面養老服務的政策承諾,表面上看是一張包羅萬有的保障網,但實際上目前哪一個群體的服務都沒做好,政府對此責無旁貸,畢竟老人等不起。此外,廣東做好養老服務的政策,有利於粵港澳大灣區的建設,香港老人也能受惠。

一成上海老人

獲得照顧服務

至去年底,全國60歲及以上的人口達到2.5億,佔總人口18%。中央政府10多年前就對國家進入老齡化發出警示,國務院發出各種「通知」、「意見」和「實施辦法」等文件不下幾十次,還成立了跨部門的機構聯合制定措施,但成效還是乏善足陳。北京第一社會福利院僅能提供1100張老人牀位,而排隊登記的老人超過1萬人,是牀位數量的10倍。上海一間公家興建的老人福利院僅能提供167張牀位,排隊輪候的要10年後才能輪上。與此同時,珠海市只供毫無保障老人入住的院舍,以及很多大城市的高檔私營護老院,卻出現很高的空置率,足見政策與實際操作都出現了問題。

任何社會的老人都需要護理服務,能夠負擔高昂費用的應該由私營機構按照市場規律運作,最底層毫無保障的老人,是救助範圍,應該由政府提供福利性質的養老院,而人數最多的是介乎負擔能力高和底層之間的中間群體。國家的政策是鼓勵「居家養老」,意思就是不鼓勵大力興辦養老院,以全國最重視養老服務的上海為例,九成老人依靠自助或由家庭成員照顧,只有7%的老人到提供日間照料服務的服務中心,3%入住養老院。其他城市的服務水平可想而知,農村更是嚴重缺乏老人服務。

由政府出資興辦的養老院,只能照顧鰥寡孤獨沒有保障的老人家,但政府的撥款實在少得可憐。由私人投資的高檔養老院,政府一直免徵營業稅以資鼓勵,目前也有大型保險公司進入這個市場;還有地產商在地產項目中撥出部分單位作為養老院,方便住在同一屋苑的家人探視。有利可圖的養老院,投資者會「不甘後人」。問題是如何鼓勵投資者興辦中間階層老人能夠負擔得起的養老院?

由於養老院投資回本期較長,投資意欲不高。政府也曾推出不收租金的公建民營養老院,但很多城市的政府沒有投入足夠的資金,而且還牽涉政府監督問題,很多執行細則尚未成熟,人均面積以及防火措施等等要求也很繁瑣,目前真正落實的只是九牛一毛。

居家養老並依託社區興辦日間服務中心,應該是最符合國情的解決辦法,但日間服務中心不只是老人聚集消遣的地方,還要提供簡單的醫療護理、膳食和社工等服務。

護理不夠社工不足

提高工資吸引入職

國務院最近的會議決議,「加強社區養老服務設施建設和改造,大規模培養養老院長、護理員和社工等」。這個決議顯示國家最高層面的重視,但遇到的瓶頸問題,不是缺乏培訓機構,目前全國兩百多間大學開設老人護理專業,但報讀者人數寥寥,全國合資格的護士85%在大型醫院工作,加上外國紛紛來中國搶奪人才,願意到養老院工作的鳳毛麟角。社工人手本來就缺乏,加上養老院工資低和職業成就感不強,招聘十分困難。即使有剛畢業的學生願意到養老院或者日間中心服務,以目前的工資水平也難以把他們留住。

關鍵的問題還是政府要加大對養老服務的撥款,重賞之下必有勇夫,以較高的工資吸引他們入職,以職業前景吸引他們盡心服務。現在政府下令將福利彩票收益的55%用於養老服務,但近年福利彩票的投注額大幅下降,使得撥款捉襟見肘,增加養老服務撥款,政府不能推卸責任。

廣東省60歲以上的人口比例高,而且財政收入也居於全國最高水平,但養老服務沒有特別驕人之處,跟一個經濟大省的美譽並不匹配。廣東的養老服務水平,不但影響省內老人的福祉,還會影響到粵港澳大灣區的建設。

粵港澳大灣區的概念,應該不限於鼓勵香港在經濟上跟廣東省的融合,人口流動方面也應該包括老人回到老家定居,現在特區政府已經允許長期居住在廣東省的香港老齡居民,可以毋須返回香港領取老齡津貼,目前肇慶和深圳設有香港馬會資助的兩間養老機構,惟提供的牀位數量十分有限。

廣東省政府也應該加大對養老服務的投入,毋須特別為香港居民而設,但優質的養老服務機構,不但令省內老人收惠,也可以為回鄉定居的香港老人提供更多方便與服務。

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