社評

社評﹕高院釐清丁權定義 遏阻濫用責在政府

【明報社評】首宗挑戰新界原居民丁權司法覆核案,高等法院裁定申請人部分勝訴。今次裁決對於何謂「原居民合法傳統權益」,有重要澄清,原居民只能在私人土地行使丁權建屋,意味政府並無義務預留官地讓原居民興建丁屋。丁屋政策推行數十載,嚴重偏離原來宗旨,淪為小撮人謀財工具,要求「截龍」呼聲高漲,裁決雖然未能解決丁屋政策衍生的連串問題,亦無法一下子為社會大增土地供應,然而至少為處理丁權爭議提供了重要立足點,關鍵在於政府是否有決心撥亂反正,制止小撮人繼續濫用特權。

丁權覆核部分勝訴

可成撥亂反正起點

丁屋政策始於1972年,原意是改善原居民村落居住環境欠佳,希望提高鄉郊住屋衛生標準,同時亦是配合新市鎮發展的策略,然而政策實施不久,港英政府已發現丁屋濫用情况嚴重。丁屋政策容許原居民興建及出售丁屋,對於部分新界鄉紳來說,儼如一門無本生利的大生意,部分丁屋尚未落成已經轉售,就連當年港英官員亦形容,丁屋牌照儼如「印銀紙牌照」,有需要盡快釐清政策,未料丁屋問題一拖數十年,遲遲未見處理。

香港土地有限,丁權卻是無限。截至2017年9月,政府合共批准了4.2萬宗丁屋興建申請,過去短短10年,用以興建丁屋的「鄉村式發展」土地面積,急增超過200公頃,有原居民還將自己的建屋權,違法賣予他人,即所謂「套丁」。隨着香港城市化,丁屋理應逐漸消失,政府不可能無止境滿足原居民對丁屋的需求,更有責任遏止濫用丁權情况。丁屋政策推行接近半世紀,政府是時候大刀闊斧改革,全面糾正亂象,今次丁權司法覆核案,應當是這場改革的起點。

丁權爭議核心有二,一是丁權是否新界原居民「合法傳統權益」,二是濫用丁權問題。高院裁決所針對的,是第一個問題。目前原居民有三種行使丁權途徑,高院判辭指出,百多年前,港英政府已有政策容許原居民在自己農地建屋,現在原居民透過申請「免費建屋牌照」,在自己土地興建丁屋,屬於「合法傳統權益」,可是另外兩種行使丁權方式,即透過「私人土地契約」或「土地交換」在官地興建丁屋,卻不可視為傳統權益,不受《基本法》第40條保障。

高院裁決意味新界原居民不能再透過向政府索要土地,擴張丁屋發展範圍。自1972年以來,約有三成丁屋牌照是以「私人協約」或「換地」方式批出,儘管近年數目有所下降,惟每年平均仍佔丁屋審批宗數超過一成。基本法委員會副主任譚惠珠憶述當年《基本法》草擬討論,指出倘若原居民無地或換不到地,鄉村土地自然消亡,原居民的丁屋及丁權亦不能落實,回歸前時任港澳辦主任魯平也有提及「自然消失」的情况。現時全港約有630條原居民鄉村,除非原居民有法子不斷擴張丁屋用地範圍,否則行使丁權總有盡時,問題在於政府是否有政治決心落閘,不再容許丁屋用地範圍擴大。

釋放土地發展難高估

高院裁決爭議存變數

根據現行政策,原居民可用優惠價向政府購買官地興建丁屋,政府亦將大約900公頃土地劃入「認可鄉村範圍」,變相預留作興建丁屋之用。高院裁決意味,政府毋須再為丁屋預留這900公頃土地,在規劃土地用途方面可以少一重掣肘和束縛。當然,有一點必須留意,這些預留出來的官地,絕大部分相當零碎分散,當中很多都是圍繞鄉村外圍300呎的緩衝地帶,以為可以將這900公頃土地悉數拿來興建公營房屋,是不切實際的想法。

解決土地問題,必須實事求是。過去有民間團體研究指出,這些丁屋預留地,當中有小部分面積略大,平均每幅超過1公頃,可以善用。今次高院裁決未必是終極結論,惟政府仍應提早研究,探討是否可以改劃相關土地用途,用來興建房屋。可是話說回來,若有人放言有了這900公頃土地,未來毋須再填海造地,亦未免是自欺欺人和誤導公眾。雖然部分丁屋預留土地毗鄰棕地,理論上可以整合起來運用,然而棕地往往有經濟作業正在運行,收地賠償問題隨時拖拉甚久,實際操作難度絕對不能低估。

有鄉事派中人認為,高院法官確認了「原居民在私人土地興建丁屋的權益」,等同原居民可以在「認可鄉村範圍」以外的私人土地建屋,政府無權限制,云云。有關詮釋究竟是真知灼見,還是一廂情願解讀,需要時間觀察,唯一可以肯定的是,高院這一裁決影響深遠,司法覆核申請方、鄉議局和政府均考慮提出上訴,事態發展存在變數,圍繞丁權的法理基礎和爭議,不會因為今次裁決告一段落。

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