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日本內望:內政化外交:2020年日本外務省解密文件的啟示 /文:張望

【明報專訊】日本的政治精英在制定外交政策時究竟在想些什麼?

1976年9月6日,蘇聯空軍的一架當時最為先進的米格-25戰鬥機突然降落在北海道函館機場,投奔西方自由陣營,頓時震驚世界。整個9月,駐防函館的陸上自衛隊第11師團進入高度戒備,以防遠東地區的蘇軍入侵日本奪機。然而,令人意外的是,在首都東京,執政自民黨似乎缺乏政治敏感度。

根據日本NHK電視台數年前的紀錄片回憶,當時自民黨中樞忙於政爭內鬥,逼迫首相三木武夫下台風潮正盛。對日本政治家來說,外交事務是那麼遙遠,交給專業官僚處理就夠了,內鬥才是重要活動。

2020年末,日本外務省史料館解密了一批外交文件,為外界提供了瞭解日本外交決策的內幕。在這批文件中,日本外交決策的內政因素再次浮出水面,從歷史實證層面檢驗現有日本外交分析的準確度,值得關注。

檔案披露日APEC外交的內鬥

本次解密的外交檔案由日本外交史料館於2020年12月末對外公開,隨即吸引不少日本學者前去查閱。筆者留意到其中一份檔案涉及到日本在1989年就亞太經合組織(APEC)會議建立方針的外交文書。這份檔案顯示,當年11月,日本外務省要求各國對台灣加入該組織持慎重態度,以免刺激當時正在被西方制裁的中國。然而,通產商業省從經濟角度看待APEC問題,企圖推動獨自的對外貿易政策,引來了外務省的不滿。據文件披露,外務省當時指示駐東南亞的日本使館不要協助通產商業省官員在東南亞的外訪活動,以保持外務省在這一外交政策領域的主導權。

以上的解密文件揭示了一個重要線索:即日本的外交決策並不一定出自一個理性的中央政府權威,而是不同省廳之間博弈的產物。這似乎印證了荷蘭學者沃爾夫倫(Karel van Welferen)20世紀80年代日本政治的觀察:即日本不存在一個強大的政治中心,日本的權力分散在若干半獨立半相互依賴的實體當中。

多從內政脈絡理解日對華外交

在研究日本外交的學術文獻或坊間評論中,我們經常看到不少文章從「對外戰略」的角度來分析日本外交模式。但從日本內部的視野來看,日本外交的內政要因不可忽視,而且往往扮演了更為重要的角色。筆者猶記得十數年前和一位研究思想史的學者討論中日靖國神社參拜問題。該學者斷言2000年代首相小泉純一郎的靖國參拜標誌着日本民族主義抬頭和對中國崛起的不服。這樣的解釋不能說錯,但卻缺乏實證支持且過於宏觀,幾乎可以用來解釋任何日本的對外政策(如海洋政策,能源政策等)。從微觀的實證角度來看,小泉在日本政界從來不是對華強硬派,就任首相以前熱中推動郵政民營化。小泉在靖國問題上的強硬行為需要通過國家領袖在國內政治求存的視角來加以理解。

又如,隨着安倍在2020年下台,不少論者開始總結安倍時期的對華外交。有觀點認為,自2006年開始的第一次安倍內閣對中國實施的是軟對冲戰略,其理據之一就是安倍選擇在就任初期訪問中國,告別小泉在歷史問題上與中國的公開對抗,實現破冰之旅。然而,安倍當時是否是從「對華戰略」的角度來考慮這一問題的呢?筆者數年前在研究「日本對華靖國外交」這一課題時,曾有幸採訪2006年安倍內閣時期擔任日本駐華大使的宮本雄二先生。作為當時安倍外交的見證人,宮本回憶,安倍2006年上任初期迫切需要外交成績來鞏固內政,所以選擇以改善中日關係作為切入點。也正是由於這一原因,安倍在2006年至07年再未參拜靖國神社,並要求台灣和日本保持距離,以免壞了安倍意圖長期執政的大業。

除了以上領導人的國內正當性因素,本次解密檔案揭示了日本內部不同政府部門的利益也可能左右外交政策。這無疑為理解今日的中日關係留下了不少值得深入討論的空間:例如,2020年被經常討論的日本對華脫鈎問題,這究竟是出自日本首相的整體對華方針,還是出自某個特定部門的政策?又如,日本防衛大臣最近罕見在安全論壇上對台海問題發表看法,這究竟是防衛省首長出於自身防務部門利益的發言,還是菅義偉政府對中政策變化的前兆?在台灣問題上向來持謹慎立場的外務省和防衛省在這一問題上看法是否一致?

根據2010年至2012年間日本民主黨執政期間的歷史經驗,一個弱勢的日本首相往往令中日關係不穩。在當前菅義偉政權因抗疫無力而處於國內支持度暴跌的情况下,理解日本對華政策轉趨強硬的國內政治脈絡,顯然是有迫切需要的。

張望

日本早稻田大學國際教養學部副教授

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