【明報專訊】近年港府面對財政赤字，需調集足夠資金應對開支，主要採取兩個方法，第一是靠發債作為收入，帳面上令財赤減少。以2024/25年度為例，未計算發債收入時，財赤是2172億元，計算發債1300億元後，財赤降至872億元。另一個手法就是從不同基金轉撥款項，翻查資料，港府從2018年起已經連續8個財政年度，從不同的基金轉撥款項，累計金額約7597億元（見表1）。
近年港府積極調動各類基金的資金，有些基金不計入政府帳目，也不是財政儲備的一部分，可謂是政府另外收藏的「小金庫」，例如2014年由財政儲備的投資收益成立的「房屋儲備金」是其中一個重要基金。2019年財政司長陳茂波在預算案宣布，將當時824億元結餘的「房屋儲備金」分4年回撥到庫房，記入投資收入。當時陳茂波承認，透過回撥才令2019/20年度財政預測有168億元綜合盈餘。換言之，回撥讓預算由赤字轉盈餘。
另一個被轉撥的重要基金是「基本工程儲備基金」，該基金屬財政儲備的一部分，原用於收地及公共工程開支等用途，但亦有條款容許財政司長將不需使用的結餘撥入政府一般收入。港府自2018/19年度起連續6年轉撥款項至政府一般收入，總轉撥金額相當驚人，共涉款4040億元。
究竟基本工程儲備基金的錢從何來？該基金款項靠賣地收入為主（見表2），例如2018/19年度，地價收入有1159億元，當年基金撥800億作為一般收入，由於賣地是貨真價實的收入，轉撥為一般收入亦無可厚非。
發債成基金主要收入來源
然而，隨着賣地收入大幅下降，發債逐漸成為基金的主要收入來源。例如在2022/23年度，發債收入660億元，地價收入約711億元，仍能支援1000億元的轉撥。到2023/24年度發債收入約725億元，當年地價收入只有約194億元，發債漸漸成為主要收入。
基本工程儲備基金被抽了6年錢後，結餘逐步縮減，在2024年3月底只有約965億元，較高峰期削減一半，加上基金每年要支付政府工程開支，以往發行的債務，也要從基金取款償還，再難以支撐巨額轉撥。
政府仍會繼續發債並注入基本工程儲備基金，例如2024/25年度發行1300億元債券，部分屬於「基礎建設債券」，政府表明不會用於經常開支。換言之，起碼這部分的發債所得不能轉撥做一般收入。
到了2024/25年度，港府已停止從「基本工程儲備基金」轉撥，而是換了新目標——土地基金。政府自2021/22年度起逐步將「未來基金」投資所得回撥至土地基金，截至去年3月底累計共回撥1170億元，而在2024/25年度，土地基金剛好轉撥1170億元至政府一般收入。同年度，港府也對其他基金進行回撥，把150億元防疫抗疫基金回撥至政府一般收入。
在2025/26年度，「未來基金」預計回撥370億元投資收入至土地基金，土地基金再轉撥款項710億元，令基金結餘預計在2026年3月底降至2498億元。
鎖定6種子基金 涉醫療教育研究
但土地基金轉撥710億後，仍較上一個年度1170億元少460億元。港府將目標指向政府帳目外為特定目的設立的42個基金，相關基金涉及總結餘近1800億元。陳茂波形容「鎖起」了巨額公共財政資源，建議2025/26年度把當中6個規模較大的種子基金未需動用約620億元回撥到政府帳目。涉及6個種子基金包括研究基金、醫管局公私營協作基金、語文基金、學生活動支援基金、資歷架構基金和資優教育基金。
綜合上述數據，我們可以簡單計算：土地基金轉撥710億元，加上種子基金620億元，使得新一份財政預算案的轉撥、回撥總額達1330億元，數字與上年度1320億元幾乎持平（去年包含了土地基金轉撥1170億元及防疫抗疫基金回撥150億元）。
其實港府早年都試過在財政危機時轉撥基金款項應對，2003年5月立法會通過決議，調撥1200億土地基金到政府一般收入帳目，以應付2003/04至2005/06年度的赤字。2004年再將400億元土地基金轉撥入政府一般收入。2003/04年度亦從基本工程儲備基金轉撥310億元到政府一般收入帳目，其後在2007/08年度曾轉撥300億元。
但相比早年做法，現時港府已經連續8個財政年度轉撥，而且耗用的基金種類愈來愈多。不同基金在成立之初都有相應目的，例如房屋儲備金原意是用於支持公營房屋發展計劃及相關的基建配套，配合未來10年公營房屋供應目標；基本工程儲備基金用於政府公共工程、收地等用途；未來基金作為長期儲蓄計劃，原意想確保香港的長期財政可持續性。但各個基金陸續用作應對財赤的「燃眉之急」。
未來的問題是，當可轉撥的基金逐漸「乾塘」，若香港未能把握時間走出財赤，將來又靠什麼去應對財政缺口？