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打開垃圾:黃耀錦:減廢行先 回收其次

【明報專訊】今年夏日是原訂垃圾收費實施之時,隨着計劃遭煞停,市民怨聲不再,路邊甚至出現政黨「歡迎暫緩」橫額,社會減廢聲勢似乎有所退卻,未來能否像陸恭蕙教授所言(註一),把垃圾收費「講返活」?回顧香港環境政策,源於上世紀經濟起飛連帶的環境禍害,從前的空氣污染、水質問題早已改善,唯獨1989年預告堆填區爆滿危機,至今仍擺在眼前。

簡介:垃圾收費計劃討論足足廿年,這減廢火車頭原訂今年8月開動。5月底,政府再次宣布暫緩計劃實施,但港人仍可多想一步,看見垃圾打包後的成本,從源頭減廢,多多回收。這欄目邀請社會各界打開朝夕相對的垃圾,一同設想在不遠的將來,人與垃圾將經歷不一樣的關係。

徵費為教育 星洲台灣作例

「垃圾收費,大家誤會(增加庫房收入)是目的」,環保署前副署長黃耀錦受訪時糾正,「其實收費是一種教育」。從暫緩前的討論熱潮可見,再多的減廢宣傳,或許比不上垃圾收費政策出台。黃耀錦1987年加入環保署至2012年退休,參與制定多份環境政策大綱。他透露早於1990年代末,環保署已開始考慮推行家居垃圾收費。「政策層面來說無人有異議,無論是環保署或是直屬的政策局、庫務署等,大家都同意。」

時至今日,坊間仍有反對聲音質疑,為何向市民「掠水」,難道沒有其他減廢方法?黃耀錦解釋,政府希望多管齊下,一直觀察各地應用的減廢手段。「全世界考慮減廢,都一定有收費這個元素在其中。」台北、首爾均是在1990年代末陸續實施垃圾按量收費的城市。觀乎全球,成功實施垃圾按量收費的地方不算多,其他徵費方法有如新加坡的定額垃圾收費(不論垃圾量多少,每戶每月徵費10.20坡元,約59港元)、台灣大部分地區以耗水量計算每戶收費金額,即「按近似量收費」。

港府最終選擇按量收費,黃耀錦直言減廢效果最好,能讓市民感受付費與減廢掛鈎。醞釀垃圾收費計劃時,香港政府亦不缺錢,「不需要為了收錢而收錢,若我們希望達到減廢目的,一定要按量收費」。然而眾人皆知,按量收費執行起來相當困難,故垃圾收費在多項減廢策略中一直排在末端,「這是很不幸的」。不論在立法會或社會輿論,垃圾收費經歷多番波折,即使法例2021年通過,實施之日依然無期。

經濟起飛帶污染 1989定廢物方針

垃圾收費首見於2005年《都市固體廢物管理政策大綱(2005-2014)》,提出至今歷經廿載。若我們把時間線再推前一些,香港的廢物管理政策可追溯至1989年《白皮書︰對抗污染莫遲疑》(下稱《白皮書》)。

在香港,沒什麼人會像首爾市民般認為,減廢回收可讓街道變乾淨(註二)。然而,香港早年環境政策確實源自對抗污染,從白皮書的命名可以引證這點。「(全球)所有地方都是一樣,環保一定遲少少,經濟發展行先啲。」黃耀錦回想,香港1970年代污染問題嚴重,尤其是空氣與水質污染。政府大力打擊在路面噴黑煙、排廢氣的「墨魚車」;另一邊廂,蓬勃的紡織業導致染廠附近河流水質惡劣,「荃灣中國染廠那天染的是藍色,外面的中坑便是藍色」。

在此背景下,行政局委託成立僅兩三年的環境保護署編寫《白皮書》,向政府建議對策,應對廢物、水質、空氣和噪音污染等問題。就廢物棄置情况,《白皮書》明確指出在1989年之前的15年,廢物增幅大致和本地生產總值增幅相同,「如我們不能有效地處理這個問題,則本港的空氣、水質和土地將會受到更嚴重的污染」。環保署當時預計,小型堆填區和都市焚化爐處理能力將未能應付未來需要,加上兩者設計不符規劃準則,引致污水、臭味和廢氣等問題。

當年奠定的廢物管理方針,深深影響今天垃圾去向:以3個大型現代化堆填區和8個廢物轉運站(至今7個仍然運作),取代各區零散的舊式堆填區,並關閉造成空氣污染、令人避之則吉的舊式都市焚化爐。同年出版的《廢物處置計劃》則建議,將來興建的新焚化爐,須加入先進的污染管制設備,並位於偏遠地區。

推廣垃圾有價

時至今日堆填區不再產生嚴重污染,然而不着手減廢,待堆填區爆棚之時仍會帶來後患。雖然政府1989年提及要限制廢物產量,但並未改變以堆填為主的廢物處理策略。黃耀錦認為《白皮書》貫徹方向有三,包括堵截污染源頭、修復已遭污染的環境,以及避免將來再出現污染問題。其時政府較聚焦於首兩項工作,「起碼先解決廢物處理的問題,下一步就會到減廢」。

今天為人熟悉的減廢配套,要到1998年11月頒布的《減少廢物綱要計劃》(下稱《綱要計劃》)才一見雛形。《綱要計劃》訂定減廢的工作計劃,包括在各屋邨以至公眾地方放置廢物分類回收箱、興建回收園(2005年更名為環保園)、以焚化技術縮減廢物體積等。而計劃的主要目的,包括探索以徵稅或財政措施鼓勵減廢,以及向政府當局、工商界及公眾展示廢物管理的真正成本,以便檢討現行承擔這些成本的做法。由此可見,當局認為讓市民知悉其垃圾有價,是推動減廢的重要一環。

隨着政府加強減廢宣傳,人均家居廢物量在千禧年後一度下降,近年則現輕微升幅或持平。公眾教育是否足夠?黃耀錦指出,從幼稚園以至大學課程已加入環保相關教育,而環保團體及工商機構亦持續推展減廢工作。有如禁煙工作,他認為減廢推廣不能鬆懈,「很難說足不足夠,但要持續下去」。

過去數月有關垃圾收費的討論,往往圍繞執行細節的漏洞。黃耀錦卻指出,垃圾收費的目的不過是減廢教育,但人們不清楚。如果垃圾要收費,人們自然會更重視減廢與回收。記者想起撰寫新年垃圾專題(註三),一位受訪街坊本來不明白垃圾收費原意,「個個就覺得要收錢」;經記者解說後,她明白回收原來可省錢。若垃圾收費如期推行,或許她會加入回收行列。

回收物尋出路 「否則事倍功半」

黃耀錦還提到垃圾收費另一目的是提高廢物價值,「如果扔進垃圾桶要收費,我就會扔進回收桶,那麼從回收業的角度,這張廢紙就更值錢」。香港回收業不易經營,垃圾收費有助提高回收物價值,同時降低收集成本。

回收業發展依靠公私營合作,一方面政府欠缺專業知識經營,另一方面私人回收公司需要土地資源等支援。早於政府1990年代中推動回收之前,民間已有企業自發收集有利可圖的回收物,如幾間大型紙廠會向內地出口廢紙。黃耀錦提到,政府向來擔當支援角色,在出口環境不理想時,向回收業提供資助,並安排租金便宜的廠房用地。

翻查紀錄,香港2010年回收物出口總值高達86億港元,惟近年持續下跌。隨着全球環保意識提高,各地收緊進口廢物的管制,黃耀錦估計本地回收業要尋得出口地,將會愈來愈難。「以往香港都試過接收外來垃圾,經香港運去內地,我們都很不滿意。香港現有廢物進出口管制,內地也有,其他國家有絕對不出奇。」面對困境,他建議回收業考慮轉型,不止是把回收物簡單處理後出口,「應該盡量(發展)香港一條龍式製造產品,令本地可以買到用到,這樣才是比較健康的發展」。

以建築廢料為例,打碎的石屎和磚頭可重用成填海物料。不過,由於其品質稍遜傳統填海物料,黃耀錦說建築廢料曾經不受工務部門歡迎,而要暫存於臨時公眾填料庫。政府2009年提及,因當年填海工程幾乎全部擱置,以致產生的公眾填料超過需求。由此可見,回收產業鏈不能只聚焦推高上游的收集量,更應由下而上,先確保回收物的出路。「如果找不到用途的話,中間所謂回收啊、分類啊,其實是事倍功半,浪費了一些力氣。」

徵費後膠袋銳減 「移風改俗」

無可否認,經濟誘因可以是減廢動力。與垃圾收費同屬徵費計劃,膠袋徵費2009年起分階段實施,減廢成果非常顯著,受規管的零售膠袋棄置量短短一年內,從約6.6億個減至1.5億個。黃耀錦坦言當年對計劃的成功感驚奇,「五毫子其實個個都付得起,掉到地上都不會執,但那時每個人都喜歡帶購物袋去超市」。小小經濟誘因已促成移風改俗,近年的「綠綠賞」計劃以回收換取禮品,同樣成為部分市民的回收動力。

談起減廢政策,人們很多時會把重點放在回收配套,黃耀錦卻說「我唔係咁鼓勵回收」。這句話讓人有點意外,「不是說我不支持回收,但有如我們在1998年的《綱要計劃》建議,第一件事應是避免產生廢物」。

他在紙上畫了一個倒金字塔,正正與浸大生物系榮休教授黃煥忠提過的減廢倒三角(註四)一樣,優次最頂層是避免廢物(源頭減廢),第二層是重用,第三層才是回收,而焚化與堆填則是最後考慮。即棄膠管制今年4月22日實施,其時有意見質疑「是否將膠叉變紙叉,就是環保?」的確,回收不及源頭減廢。雖然垃圾收費暫緩,但政府計劃今年年底提交膠樽及紙包飲品的生產者責任計劃條例草案,正是一項源頭減廢的政策。

黃耀錦提起與太太出外用膳,每次都會「清碟」,但很多人卻覺得吃剩沒關係,回收便可,「我覺得已經是不負責任,其實不需要叫咁多食物」。他看過電視記錄回收廚餘的四口之家,晚餐是有雞有魚的四餸一湯。「四個人食咁多?他們將全部廚餘放進收集點,然後被指是環保家庭。抱歉,我不敢苟同。」除了推動回收,黃耀錦認為公眾教育更應強調避免製造垃圾。

香港的空氣污染、水質在過去幾十年大大改善,惟減廢進程仍然落後。黃耀錦指出,前者可以單憑政府力量解決,減廢卻不一樣。「這是改變人習慣的一回事……幾時都係移風改俗最難。」香港比首爾、台北落後二三十年才推行垃圾收費,如今差距又繼續擴大。回想首爾人自動自覺把膠樽分往另一袋子的一幕(註二),平常舉動讓記者嘖嘖稱奇之外,還有種「大鄉里出城」感覺。當有一天大眾均視減廢回收為日常,而非「環保L」的專利,或許便是香港移風改俗的證明。

註一:2024年6月30日〈打開垃圾:陸恭蕙:徵費改行為 長遠之計 「各界ready,等政府撳鐘」〉

註二:2024年5月12日〈首爾人相信垃圾分類回收就是整潔〉

註三:2024年2月18日〈打開垃圾:春節垃圾特別多 諗定計過渡綠色新年〉

註四:2024年6月9日〈打開垃圾:一「爐」永逸? 學者環團:焚化前先回收減廢〉

文˙ 朱令筠

{ 圖 } 蘇志鑫、資料圖片

{ 美術 } 謝偉豪、朱勁培

{ 編輯 } 周淑樺

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