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行政權流失故事系列:出售公共資產損害民生:領展案例

【明報專訊】政府的根本功能在保障人民安居樂業,而人民生活的需要,除了居所和水電供應,就要數食物和日用品,因此為人民提供街市和適量的商舖是政府功能不可或缺的部分,尤其是在新市鎮及新屋邨,把人口搬到本來較為偏僻的地方,需要一定程度的自給自足,因此屋邨商場和街市是必需的設施,加上過往有不少徙置區和小販,在規劃過程中加入屋邨商場和街市容納基層街坊小店,某程度也是為了安置他們,因此屋邨商場和街市的存在,跟屋邨的民生是密不可分的。

迷信市場,出售資產

1997年香港回歸後,商人治港氣氛濃厚,新自由主義興盛,迷信自由市場,以為市場比政府更能解決社會問題。2001至2007年梁錦松和唐英年兩任財政司司長都主張市場主導,政府輔助(註1),在這個背景下,至今仍然直接影響市民生活的政策措施,包括停建居屋、停止主動賣地和2005年房屋委員會出售180個公共屋邨及居屋的商場、地下及平台商舖、街市、停車場等,公共資產變成私人投資者擁有,喪失了保障民生物資供應的政府功能。十多年過去了,現在我們都知道遺禍不少。

2002年政府停建居屋後,房屋委員會陷入財政困難,政府為求減輕負擔,2004年決定把本來屬於房委會資產的公屋商用物業及停車場證券化(註2),組成「領匯房地產投資信託基金」(「領匯」,後改名「領展」),套取現金給房委會應付短期內的經費需求。

當年不少民間團體和議員反對這個轉變,他們擔心房委會失去商場等經常收入後會引致公屋加租,又擔心接手的公司只顧賺錢,會加租趕走原來的小本經營者,公屋居民的低消費經濟會被消滅。他們也質疑政府賤賣資產,有損全港市民利益,為此反對者嘗試以司法覆核程序阻止,2004年底數十民間團體發出聯合聲明反對公共資產私有化,很不幸,他們遇上一個人人想賺快錢的時代。

回歸前後香港培育出大群熱中炒賣的人,這邊廂民間擔心政府賤賣資產,那邊廂股民卻真心相信「賤賣」理論和據此認為領匯股票一定升,50多萬股民入票申請,領匯一時風頭無兩。司法覆核案件出現後,炒股群體甚至上街示威,聲討所有反對領匯上市的人,大罵他們「阻人發達」(註3),人多聲音大,連輿論和不同立場的黨派都支持領匯上市。

2005年終審法院判決房委會可以出售產業,原因是法例說房委會必須「提供」商場和停車場等設施,但並非必須「擁有」它們。隨後領匯成功上市,政府套現320億元,中籤獲配股的散戶短炒獲利,相關物業變成領匯的資產,而領匯的股權則落入國際投資者手中。

加租改變社區面貌

其後發生的事其實大家都知道,領匯「在商言商」,以股東利益為終極考慮,不管民生影響,大幅加租令無數街坊小店結業,換來各種大型企業連鎖店,高了檔次價錢也相應提高。

原本有溫暖人情味的社區變得冰冷乏味,便宜和配合公屋居民生活需要的商品消失,基層市民的負擔增加,留下來的店舖要承受年年加租,更要面對商場翻新後的瘋狂加租,例如2012年沙田公屋商場簽訂新租約時,加幅超過一倍,連社福機構都不能倖免(註4)。以每平方呎平均每月租金計算,領匯商場及街市由2005/06年度起計12年,累積升幅達132%,高於差餉物業估價署私人零售業樓宇租金指數的同期升幅(註5)。

對於領匯所為怎樣影響民生,前立法會議員張超雄有以下形容:「領匯與壟斷、通脹和貧窮均有莫大關係。大家想起領匯,便會想起它不斷加租……必然會將成本轉嫁顧客,造成通脹……小商戶無生意可做,便會走向貧窮……現今領匯對很多基層市民,尤其是很多居於公屋的老弱和貧窮市民,造成很大困擾。」(註6)。

劣評如潮之下,領匯加租不手軟。新冠疫症打擊香港經濟一年多,社會都講共渡時艱,但是領匯不吃這一套,不理屋邨醫生收入大減,提出加租三成(註7)。跟領匯講社會責任是對牛彈琴,以市場解決民生問題是當年政府一廂情願的空想。

拆售物業更失控

2014年領匯進入投資收成期,陸續把名下前房委會物業分拆出售,2015年改名領展,至2019年已轉售三分之一資產,最初幾年每次出售2至7個商場,大部分由本地投資者接貨,2017和2018年合共出售28個商場予以「基匯資本」為首的財團,加入了國際投資者,結果是前房委會商場的業權愈趨分散,衍生的問題也變得五花八門。

新業主取得商場後自然想變更多的錢,各顯神通,民間團體「領匯監察」2019年巡視9個商場,發現有新業主以翻新商場為由要求商戶離場,以至商場十室九空,有些商場則把邨內唯一的酒樓趕離場,在天馬苑更見到改裝安老院的告示。最嚴重的情况在興民商場,2017年新業主進場後多處被圍兩年,根本無法提供邨民日常需要的服務和設施(註8),以上種種都令商場變得不是「商場」,涉嫌違反成立領匯時的地契規定,法例規定房委會必須提供商場,因此它賣走商場業權時必須通過地契方式確保將來商場永遠是「商場」,但是民間看不到政府做什麼去糾正已出現的偏差。

除了出售商場,領展還以「外判管理權」形式從多個街市脫身,比較出名的例子是把屯門良景邨街市和青衣長發街市外判給同一公司,前者因為2016年農曆新年身分不明「管理員」造成騷亂聞名,後者則因同年罷市7日為人所知。「街市管理權外判」後的故事同樣是加租和趕走原有店舖等,與領匯大同小異。

2014年第一批物業轉售後,就出現東熹苑及華貴停車場新業主拆售停車場內的車位,以至當區居民無法使用車位(註8)。其實不論領展或後來的新業主,都必須遵循地契裏公屋停車場保留指定數目車位給該邨居民的條款,不能隨意出售,政府公開說過:若偏離地契規定,必須得到地政總署批准,此事後來看不到跟進報道,政府有沒有核查領匯等出售車位有否踩過界,大眾不得而知。

領展及新業主拒履行地契規定

成立領匯時的《銷售買賣協議》及《限制性契諾》,適用於23個屋苑,按照契諾領匯/領展和商場新業主必須攤分屋苑涉及公共地方的相關管理費用,但是現實裏小業主面對這些「巨人」被欺負也無計可施。

穗禾苑是重災區,領匯和新業主均拒絕分擔費用,涉及斜坡維修、行人天橋、商場升降機塔、更換地底水管、停車場消防供水系統等,數額以千萬元計。在天馬苑,新業主自2016年接手商場後一直拒絕繳付相關行車路段的管理費,情况一樣(註8)。市民無法理解政府作為當年出售公共資產的始作俑者和公契執行者,何以會任由違反契諾的行為持續?

失去的公共資產成發展障礙

當年匆匆賣走公共資產時,政府沒有釐清所有潛在問題,沒有仔細保護公共利益,事隔多年,多種問題浮現。

問題之一是地界不清,穗禾苑幼稚園遊樂場用地及街市上落客貨位是例子,法團要求房屋署澄清卻未獲跟進,這類情况造成大量領展和新業主與屋苑業主立案法團之間的糾紛。

問題之二是鑲嵌在公屋和居屋內的商場、街市和停車場,往往是整座建築的構成部分,因此屋邨想改造或加建,隨時有被領展或新業主卡住的難堪處境,例如大窩口社區中心因為人口老化需要加建升降機,但是它位於售出了的停車場之上,擾攘10年毫無寸進(註8)。

更大的麻煩在未來,當屋邨需要整體重建時,這些失去了的公共資產會變成「釘子戶」,為未來的發展規劃造成障礙,到時我們不知道要付多少「買路費」才能移走阻住發展的障礙。

民生「大山」

民間不斷有呼聲要求政府回購當年出售的資產,行政長官林鄭月娥上任前,政綱裏也指出領展是影響民生的三座大山之一,可惜上任後認為回購不可行和表示「束手無策」(雖然政府有地契在手當武器),看來這座民生「大山」要等愚公出現了。

回顧這段歷史,「大山」源於停售居屋令房委會出現財困,新自由主義令出售公共資產成為選項,炒賣群體令領匯成事。政府得到區區320億元為房委會解決短期資金需要,卻造成一堆永久的傷害,溫馨街坊社區面貌消失,商場和街市不為邨民提供廉宜食物、日用品和服務,還出現傷害居屋小業主權益的行為,以及對各屋邨和屋苑長遠發展造成障礙,這些損失遠超金錢,是香港社會的痛。

最低限度,我們必須認識:「市場」不會解決社會問題,出售公共資產令政府行政權流失,妨礙政府改善民生的功能,從此公共資產一定不能賣!

(系列之六)

註1:香港政府新聞稿,2006年9月:「大市場 小政府」——我們恪守的經濟原則

註2:立法會房屋事務委員會,2007年1月4日:分拆出售房屋委員會的零售和停車場設施(立法會 CB(1)562/06-07(05)號文件)

註3:關鍵評論,2020.11.20:領匯上市被阻滿肚怨氣,螞蟻中伏卻若無其事——論香港政府的國師芝加哥學派

註4:葉寶琳,2016:領匯十年,重思本土 端傳媒(2016年3月29日)

註5:明報,2019年2月11日:12年加租逾130% 有學者贊同規管

註6:立法會2012年11月21日會議過程正式紀錄

註7:明報,2021年4月27日:料逾百診所倒閉 西醫工會:領展提加租三成

註8:領匯監察,2019:領展轉售前房委會商業資產2019年民間巡視調查報告

文˙林超英

編輯•林曉慧

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