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行政權流失故事系列:公私營合作侵蝕土地規劃權

【明報專訊】香港政府行政權流失,有幾十年歷史,我們必須回顧過去,才能明白原來眼前所見事物,背後暗藏對行政權的侵蝕,知道需要糾正錯誤,重建和保護好行政權,為人民謀福祉。

規劃權及變化起源

規劃香港的城市發展,是對全體居民未來福祉的承擔,因此土地規劃權是行政權的核心部分,政府必須牢牢握在手中,歷史上港英政府規劃荃灣、觀塘、沙田、屯門、大埔等新市鎮,完全體現行政主導精神,由構想、設計、收地、建設,以至遷入人口,都在行政體系的掌控下進行,政府除了把人搬去新地址,還會計劃和營造新的就業機會,例如荃灣和觀塘的工廠區,讓新市鎮居民得以謀生。規劃是整全的概念,不只是在地圖上劃出「睡房區」,而是描繪未來城市裏一定程度上自給自足的新社群,讓人民建立家庭,過有意義的生活。

1980年代開始,歐美國家興起新自由主義,迷信自由市場,流行「小政府,大市場」口號,鼓吹所謂「公私營合作」模式,香港社會也洗了腦,與此同時,香港的地產市場由1960、1970年代中小型地產商林立的局面,過渡到幾個大地產商壟斷的時代,在這個氛圍下,香港政府行使規劃權的情况,漸漸出現微妙變化,「市場」逼向政府,自此土地規劃權以不同形式流失。

從天而降的天水圍

公私營合作侵蝕土地規劃權的故事從天水圍說起,直到1980年香港政府從來沒想過在這裏建設新市鎮,不過某地產集團(下稱「M」)像神仙一樣把概念給了政府,天水圍新市鎮才從天而降,忽然出現在香港地圖上,並且得到「悲情城市」的別名。

M於1970年代末期取得天水圍近500公頃土地業權,主動向政府提出興建數十萬人口的新市鎮,以撥出部分土地予政府建公屋作為引誘,情况跟這這兩年政府受人蠱惑提出的「土地共享」計劃概念雷同,初時港英政府拒絕了M,理據是:計劃要求政府在地產商主導下投資基礎建設,但地產商只會着眼本身投資項目的盈利,不可能有長遠規劃(註1)。

1982年政府轉軚,做了一個難以理解的決定(註2),政府出資購入M持有的整塊土地,卻同時把天水圍南部分土地不經投標過程直接回售予M作發展用途(即今嘉湖山莊),天水圍南餘下土地用作公屋、公共設施等,天水圍北則列為土地儲備,後來建成多座公屋和居屋,以及濕地公園。

這個事件相當於地產商取走了新市鎮的規劃權,而政府還要花巨資大興土木建設道路、食水供應、渠務、公園(位於嘉湖山莊中央)等,令地產商原本荒蕪沒有價值的土地變成有價有市的住屋單位。嚴重的問題是政府被動地決定在這裏興建公屋和居屋,沒有嚴謹的前期規劃研究,匆忙中只顧把人遷入去,沒有像以前的新市鎮周詳地規劃工業區及商業區,為居民營造就業機會,以致後來搬入天水圍的基層市民需要跨區就業,長途跋涉,早出晚歸,家人見面時間少產生不少家庭問題,出入交通費高昂又令實際收入減少,生活更加捉襟見肘,加上餸菜特別貴(見下),可以說愈窮愈見鬼,古語云:貧賤夫妻百事哀,導致天水圍長期出現種種家庭事故,甚至一度被稱為「悲情城市」,原來禍根早於地產商越俎代庖偷走政府的規劃權時種下。

更令人費解的是政府與M簽下屈辱協議,在政府擁有的土地範圍內的商業活動,M竟然擁有否決權,即是M凌駕在政府之上在天水圍「執政」,香港行政權被私人企業奪去的程度令人髮指,形容為「喪權辱國」不算過分。

協議規定天水圍南內商店不能威脅M項目內的私人商舖,令M有權抑制天水圍內其地區的經濟發展,1988年政府計劃興建街市時,遭到M的反對而最終不了了之,2008年一份報告稱:區內缺乏競爭,無法帶來經濟活力,是導致日後一連串社會和經濟問題的原因之一(註1),雖然這份秘密協議2002年撤銷,但是天水圍的空間格局已經定型和無法改變,繼續限制着天水圍的未來發展,其中一個直接影響民生的後果是天水圍南沒有平民街市,買餸只有發展商項目範圍內的超級市場和商舖,天水圍北的街市和商舖則被領展的高租金扼住喉嚨,搞到天水圍雖然平均收入甚低,但餸菜價格卻不幸地比鄰近地區貴得多(註3)。

數碼港 說好的「亞洲矽谷」?

另一侵蝕規劃權的公私營合作例子是數碼港,1999年香港政府宣布搞高科技經濟轉型,某私人集團(「P」)主動與香港政府接洽,提出在鋼綫灣建立一座「數碼港」,聲稱可以吸引國際科技龍頭公司進駐,令香港成為亞洲矽谷,政府不知何故上釣,又一次由私人企業取代政府作出規劃決定。

2000年政府沒有公開招標,直接與P簽訂了協議,採取公私營合作模式,政府出資興建基礎建設,P負責興建「數碼港」的幾棟大樓,但政府同時把周圍土地交P作住宅發展,即是後來的貝沙灣豪宅區(註4)。

游說政府時,P聲稱15家國際科技龍頭公司將進駐數碼港,但是2004年數碼港落成,只有兩家進駐,而且只是銷售等部門,科技研發失蹤,吸引不了國際人才,也沒有體現技術轉移,17年過去了,協議最成功的部分只有貝沙灣地產項目,但有誰覺得香港是「亞洲矽谷」?

回望數碼港事件,比天水圍新市鎮事件更離奇,在天水圍,地產商M先擁有土地才游說政府利用它的土地建新市鎮,尚算有點統合分散業權的功勞,數碼港事件中,P的「功勞」只在提出這個概念和代替政府規劃建在鋼綫灣,政府為了省下少許興建數碼港幾棟大樓的錢,自身沒有前期市場研究,偏信「私」的游說,最終得了「數碼港」的空殼,貝沙灣地皮則拱手讓出,成就了P獲得豐厚利潤的地產大計,香港政府真是賠了夫人也折兵。

新界東北發展計劃的轉折

新界東北發展計劃1990年代開始醞釀,政府多年研究後,在2007年《香港2030》報告內計劃成形,2008、2009、2012年進行三輪公眾諮詢,第三輪的諮詢文件內列出政府立場:採用「傳統新市鎮發展模式」,政府收回所有規劃區內需要的用地、進行基礎建設才撥出土地供各種用途,包括公開拍賣規劃作私人發展的土地(註5),即是說:地產商囤積的土地將被收回和需要參加未來公平的土地競投,他們不能利用手上土地建私樓賺大錢。當時我讀了文件,非常高興香港政府終於拿出「行政主導」的氣魄為人民辦好住屋的大事。

我低估了地產商的反撲能力。剛好2012年行政長官改選後,香港湧現打擊新任行政長官和反對政府各種措施的浪潮(地產商有份嗎?),新界東北發展計劃第三論諮詢捲入多方勢力角力的漩渦,在旁觀看但見人馬沓雜,難分誰在為香港人民謀幸福,唯一知道的是政府威信嚴重受損,有人達到目的,迫使政府放棄「全部收地」的立場,2014年發表的最終報告容許地產商所謂「原址換地」,即是避過政府統一回收土地,可以在原本的農地上建樓(註6),政府美其名為公私營合作,本質上毁滅了建設新市鎮的傳統模式,政府的土地規劃權以至供應權被侵蝕,也損害《基本法》規定的「行政主導」原則。

地產商繼續努力

眾多地產商見前輩成功搵錢,很熱衷推動「公私營合作」的概念,2018年成功游說政府引進「土地共享先導計劃」,以交出部分土地建公屋為交換,讓他們手上的閒置農地可變成住宅用地,故事跟天水圍一樣,實際意義是侵蝕政府的土地規劃權,同時在沒有全盤規劃下製造新的「悲情城市」,我們怎能讓不幸的歷史重演?

地產商又不斷向城市規劃委員會申請改劃手上土地為住宅地,由於城規會成員可以不理會規劃署的專業意見,因此地產商的申請間中會成功,累積起來成為對政府規劃權的蠶食,這是一個我們必須注意的現象,近期例子有南生圍以南10公頃土地,地產商申請改劃用以興建29幢私人住宅和1幢公屋(註7),地產商竟然代替政府決定在偏遠地方建公屋,匪夷所思,但是卻真實發生了,地產商侵蝕政府規劃權是無所不用其極的。

地產商等多年來以多元手段尤其是公私營合作名義搶奪政府規劃權,劣迹斑斑,令香港人捱貴樓,令窮人住到錯誤的地方,已經去到影響政權穩定的地步,政府必須醒覺不能與虎謀皮,從此放棄所謂公私營合作。(系列之三)

註1)香港01,2018年6月20日:天水圍公私營合作 發展受限 保地產商利益被詬病

註2)政府新聞公報,2011年11月16日:天水圍發展

註3)香港01,2019年2月3日:天水圍東涌居民「捱貴餸」 物價較附近公眾街市貴兩至三成

註4)香港01,2016年1月13日:香港搞創新科枝的前世今生

註5)規劃署及土木工程拓展署,2012:新界東北新發展區規劃及工程研究 第三階段公眾參與摘要

註6)規劃署及土木工程拓展署,2014:新界東北新發展區規劃及工程研究(報告編號:179-01)

註7)東方日報,2021年4月25日:南生圍申建30幢高樓 觀鳥會憂毀生態

文˙林超英

編輯•林曉慧

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