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周日話題:二○一一年倫敦騷亂調查報告:民選代表參與訂警武力指引

【明報專訊】特區政府最近提及將由監警會聘請5位海外專家,其中包括研究2011年倫敦騷亂的警政專家來港,宏觀研究自6月9日起「反對逃犯條例修訂草案」所引發的連串警民衝突,審視警方處理示威時的警務策略及其實踐情况。

關於倫敦騷亂,我們曾在2012年撰文提出一些社會學看法,而英國其後與騷亂相關的研究報告相繼發表。對倫敦騷亂的研究報告及建議,現正是回顧的好時機,看看能否對香港的情况有所啟示。通過比較目前香港情况與當年倫敦騷亂的異同,可能有助未來檢討香港修例風波所引發的警民衝突。

獨立調查

2011年8月4日,非裔男性市民Mark Duggan在倫敦的托定咸(英超球隊熱刺主場所在地)被警務人員槍殺,引發抗議警察暴力的示威,5天之內有約13,000至15,000人參與,英格蘭各地均出現騷亂、搶劫、放火及破壞城鎮中心的事件。

事件由北倫敦開始爆發,因此通稱倫敦騷亂。騷亂的規模及影響都為英國近年罕見,所以事件平息後,英政府各部門及民間組織相繼就事件發表報告,最主要為騷亂社區和受害者小組(Riots Communities and Victims Panel,下稱小組),此外女王警務監督局(Her Majesty's Inspectorate of Constabulary)、下議院內政事務委員會(House of Commons Home Affairs Committee)、倫敦警務處(Metropolitan Police Service),甚至民間也有由英國《衛報》及倫敦經濟學院(The Guardian and London School of Economics)聯合作獨立調查。

示威者

騷亂社區和受害者小組由英國首相、副首相及反對黨領袖共同成立,調查騷亂的起因,騷亂者的動機,以及警察和其他公共服務部門的反應質素,並考慮在社區中可以做些什麼來增強社會和經濟的抗逆性和復元力。小組實地視察22個受騷亂影響的地區及3個不受影響的社區,亦訪問了數千人,當中包括被捕人士及受騷亂直接影響的受害人。通過電台、電視、互聯網和公開會議,小組擴大向全英國徵求證據及意見。

貧窮vs.大學生

小組的最後報告除了作出建議,也着力打破幾個公眾對騷亂的迷思,例如澄清了這不是少年騷亂,主要是由年輕成年人參與,而且大部分被定罪的,都不是幫派成員。小組也認為事件不是種族騷亂,胡亂把地區性的騷亂歸因為種族紛爭,只會加劇社區緊張局勢。

小組結論是沒有單一的騷亂原因,也沒有單一團體負責。

小組發現在4000名被捕者中,大部分是警方先前已認知或有案底。騷亂最嚴重的區域,貧困程度一般比較高,超過一半騷亂地區的犯罪率較高及長期存在就業問題。這印證了之前衛報及倫敦經濟學院的研究結果,指出多達86%的受訪騷亂參與者認為貧窮是導致騷亂的重要原因。雖則如此,小組同時指出不少同樣物質條件較差的社區,卻並沒有發生騷亂,原因是這些社區的社會資本一般較高,能凝聚社區作出抗衡。

中大李立峯與袁瑋熙、鄭煒和鄧鍵一幾位學者於「反對逃犯條例修訂草案」運動開始後,於12次示威現場採訪了6688人,整理出參與者社會背景並發表報告。根據報告,反引渡法案運動的參與者大多是年齡在20至30之間的年輕人、教育水平很高、大多數具大學學歷。更多的受訪者認為自己屬於中產階級,而非下層階級。媒體報道的被捕抗爭者當中,不少是首次墮入法網。

抗爭主因

根據上述調查可見,香港抗爭運動參與者的背景,對比倫敦騷亂,存在極大差異。雖然兩者皆由街頭抗爭開始,因此包含有相當暴力衝突成分,但倫敦騷亂迅速演變成為「打砸搶」,在不少社區首先遭殃的,都是售賣運動鞋和電子產品如手機的商店。

打砸搶vs.公權力

如倫敦一樣,香港存在極度社會不平等,但這不是今次社會運動主因,大家都記得不少資本主義的象徵——商場——成了示威者的避難所,如果示威者目標是私有財產,相信這不會發生。

抗爭者攻擊的所謂財產,如港鐵、警署或者是燈柱,都是公權力的象徵,真正對私人財產的損毁,印象中有荃灣的麻雀館和遊戲機中心,但當然那次事件,亦有抗爭以外的因素。如果物質的匱乏和經濟不平等是倫敦騷亂的背景,那麼香港的可能應該是政治上的不平等,在這方面兩次事件實在不能相提並論。

警權vs.警民遭遇

其次,倫敦騷亂後有關於警務檢討的觀點,反而更有參考價值。根據李立峯等最近發現,由7月14日沙田遊行開始,「表達對警方處理示威手法的不滿」已取代「要求政府全面撤銷逃犯條例修訂」,成為參與遊行的主要動機。同樣,《衛報》及倫敦經濟學院的研究指出,多達85%的受訪倫敦騷亂參與者認為警政問題是導致騷亂的重要原因。小組報告亦特別指出,有為數不少的英國人認為警察「不誠實」及「腐敗」,嚴重影響警民關係。小組社區調查中,超過四分之一的人在最近與警方接觸後,對他們的處事方式不滿意。倫敦警務處報告亦承認截停搜查(stop and search)是不滿警察的主要來源,而最重要的問題不是警方權限的使用,而是警民遭遇的性質,特別是與青年人及少數族裔的互動,因為程序公義而不單是結果,往往左右警隊行動的合法性。

小組也提出另一有關公眾對警政的不滿,就是投訢警察機制的失效,因為多達50%社區調查受訪者認為投訴也沒有用。就此小組建議英國的監警會應審視投訴機制,透過增加直接調查,逐步淘汰使用前警察作為調查員,以建立監警會更高的獨立性。

警政建議

我們另外整理出英國各報告中,撇除增加人手資源訓練等老生常談之外,三點針對群眾活動管理,而又值得香港借鑑的警政建議。

第一,騷亂社區和受害者小組認為騷亂事件發生時,政府不應簡單地關閉社交網絡,來阻斷人們集體行動。因為社交媒體也被家庭成員和社區團體用作勸阻人們外出,向社區提供安慰,更是澄清謠言,尋找安全的道路回家的重要資訊渠道。

第二,下議院內政事務委員會提出,不能建議增加警察權力,因為騷亂中沒有看到需要新權力的具體證據。結合高級警官的證供,尤其不建議使用水炮,因為它是一種無差別的武器,可能影響無辜的旁觀者。

第三,女王警務監督局報告也指出警方應與民選代表一起,討論及共同制訂處理騷亂時的「武力指引」(rules of engagement),列出在法律範圍內的不同情景下,可考慮使用的資源和戰術。

這些建議背後的警政原則,是通過獲得公眾同意執行警務,能達至首先採用說服、建議和警告,使用最少武力。

英國調查沒法定地位

最後,香港有關獨立調查委員會的建議,坊間多希望它有法定地位,並有權傳召證人。然而,上述英國的騷亂社區和受害者小組不是一項公開調查(public inquiry),也不是根據英國「調查法」(Inquiries Act 2005)設立,這意味小組沒有召喚證人的法律權力,純粹依靠證人自願提交陳述,只能成為受害者和社區發表意見的一種方式。除此之外,小組沒有法定地位,所作的也是止於對政府的建議,政府完全有權決定是不是執行。根據《衛報》報道,小組報告中的63項建議,一年之後只有11項被政府採納,其中尤以報告中有關教育的建議,最不為政府所用。

「讓人感有份建設社會」

不過這不代表小組及其他組織的調查工作,完全沒有作用。小組的報告確實是有效地,把倫敦騷亂的事實與真相一定程度上還原,並在公眾領域呈現。小組建議雖然大部分並未為政府採用,但也不失為一套在風波之後,進行地區重建的正向思路。

就正如不知道是陰差陽錯,還是特區政府內有人真的參考過,在小組的最後報告中,就防範未來社會動亂紛爭的第一項建議,赫然是:「讓所有人在社會上都感到有份」(where everyone feels they have a stake in society)。

延伸閱讀

‧ 趙永佳、李勁華〈城市中的集體性抗爭:倫敦騷亂的三種解讀〉,《二十一世紀評論》。2012年12月號,總第134期,頁59-67。

‧ The Riots Communities and Victims Panel. 2012. After the Riots: The Final Report of the Riots Communities and Victims Panel.

‧ The Guardian and The London School of Economics and Political Science. 2011. Reading the Riots: Investigating England's Summer of Disorder.

‧ Metropolitan Police Service. 2012. 4 Days in August: Metropolitan Police Service Strategic Review into the Disorder of August 2011 Final Report.

‧ House of Commons Home Affairs Committee. 2012. Policing Large Scale Disorder: Lessons from the Disturbances of August 2011. Sixteenth Report of Session 2010–12.

‧ Her Majesty's Inspectorate of Constabulary. 2011. The Rules of Engagement: A Review of the August 2011 disorders.

作者簡介:趙永佳為​香港教育大學社會學講座教授、李勁華現任香港中文大學社會學系講師

文//趙永佳、李勁華

編輯//何敏慧

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