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通識導賞:維持治安只能靠警察?

【明報專訊】大學政治學入門課:若說同樣擁有武力,也收保護費/稅,國家與黑社會的分別是什麼?經濟學者Mancur Olson提出土匪(stationary bandit)與流寇(roving bandit)的概念,香港中文大學政治與行政學系教學助理方志信多次為警察制度深入撰文,他解釋:「所謂早期的國家是stationary bandit,是有駐地或穩定的暴力集團;黑社會就是roving bandit,收片(勒索金錢)不定時,殺雞取卵榨盡利益,國家則會考慮長期問題。」

當想清楚事情的本質,什麼是「國家」、「警察」、「秩序」?警察、Police、Policing又是否可輕易劃上等號?然後會發現,我們緊抱「警察維持治安」的信念背後,埋藏着不少迷思。

秩序為誰服務?

「大家對於秩序都非常迷信」,方志信從香港警察的歷史說起,大眾堅信要守住的所謂「秩序」,其實是利益關係,「說警察維持秩序,但秩序不是中性的,通常是為社會上最有權勢的人服務。在香港,秩序是在服務大商家、大財團,或政府、權貴,而為群眾帶來的好處可能只是副產品」。香港警隊的官方歷史提及:「當英國國旗在一八四一年一月二十六日在水坑口升起時,香港島的人口約有六千人」,「一八四四年五月一日,第一條警察條例立法生效,政府在憲報宣布成立殖民地警隊,在此之前三年,香港已有臨時組織的警隊,但到這條法例頒布,才使香港建立起一支獨特的紀律部隊。」翌年,一百七十一人的警隊成立,在中區、香港仔、赤柱興建警署。

二戰後的警察「中立」角色

方志信指出,殖民地警察最重要的任務,首要是保障殖民地政府的利益,而非全部市民,「香港警察一開始只有很少數」,最緊要確保做生意順利,「警察只負責核心區域『維多利亞城』的治安,外面就交給民間社會自己負責;後來才發展出政府要向一般市民負責的管治理念,將警察制度全面在香港實施,服務所有市民」。香港警隊在二戰後至一九七十年代的幾十年間擴充得最快,「二戰後有強烈的需要,大量人口湧入,亦出現地緣政治的問題,有左派、右派、世界其他國家派來收集情報的人員」,警察所以有了「中立」的角色,擺平各方矛盾,「因為各大山頭在爭,港英不想得失任何一方,總之定下規矩,若將矛盾擺上枱面,我就郁你;如果你在秩序之下做自己想要做的事,我便不會干涉」。

警隊防暴策略曾輸出英國

一九五六年十月十日李鄭屋邨因徙置事務處職員撕青天白日滿地紅旗引發的暴動、一九六六年天星小輪加價事件、六七暴動,都促使警隊加強編制,「如果出動軍隊會很敏感,可能引來外交問題等,很多外國例子裏,一開始成立警隊的原因,就是因為有內部騷亂等治安問題,需要有相對中立,或聽落好聽點的力量來處理,便是警察」。香港警隊對付亂事「訓練有素」,更吸引各地警察學習,包括英國。專研群眾行為的社會心理學家Chris Cocking在二○一四年雨傘運動期間曾發表文章,談及英國如何輸入香港的防暴策略。一九八一年里克斯頓(Brixton)暴動後,英國警長協會(Association of Chief Police Officers, ACPO)曾邀請皇家香港警察的行動指揮到年度會議教路,隨後協會成立了工作小組檢討應付暴動的策略。至一九八四年歐格里夫之役(Battle of Orgreave)爆發,萬名罷工礦工對抗五千名警察,在一九八五年相關紀錄片中,退休警察局長John Alderson看到衝突片段,直指英警是「香港防暴隊伍的翻版」,批評警方引入強力鎮壓的手段,「我們不向殖民地輸出發達的英國傳統,倒將殖民地警察的做法輸入英國」。

警隊編制被指過大 不合現今社會

John Alderson被視為英國社區警政(community policing)的重要推手,在香港反修例運動關於警察的討論中,香港警隊經常被提及屬於「半軍事化模式」(paramilitary),跟注重人民與社區關係的「倫敦大都會警察模式」是對比。香港警隊一九九四年成立服務質素監察部,官方歷史提及回歸前後因應社會轉變,警隊「從半軍事化的警政模式邁向以服務為本的現代警隊」。方志信形容「香港是一個神奇例子」,「香港警察自稱是現代化的警隊,但本質上卻高度武裝化,外國很多普通巡邏的警察都有機會帶槍,但香港警察奇在武裝化的程度非常高,如每人都接受過半軍事化的訓練,亦有一部分的警力常駐為防暴隊」。他質疑由殖民時代至今,警察已擴為人數達三萬的龐大隊伍,「然而現在的社會動盪遠不及一九四九年後的二三十年那般混亂,還維持如此強大的編制,做法是否合理?」

方志信認為,將世界各地的警察歸為「半軍事化」或「社區警政」是簡單二分,實際上不同地方警察模式會互相學習,更會因應內部社會狀况而轉變,「最形塑香港警察的發展未必是怎樣的模式,而是二戰後三十年間城市所經歷的事。半軍事化只是個概念,實行時受很多因素影響,例如沒有資源的殖民地便很難做到全部半軍事化,或只有很小的編制,要依靠當地社會網絡來維持」。

如何改革警隊?

反修例運動多場遊行示威的衝突中,示威者追問警員號碼、圍警總、追究警方過度使用武力問題、質疑監警制度,警民之間的不信任增加,開始出現改革警隊的呼聲,在這樣的社會背景下,香港警察又將如何演化?方志信提及一九九八年英國與愛爾蘭就北愛爾蘭問題簽訂協議「大和解」之下,北愛爾蘭的警務改革。當年由前港督彭定康領頭的獨立委員會為改革撰寫報告書,其中值得香港人參考的一項,是報告提議兼職的後備警力由一千三百人增至二千五百人,報告認為兼職警員從地區招募,亦有不少女性加入,可加強警察與社區之間的聯繫;而對其時人口只有一百六十七萬的北愛爾蘭來說,警力達一萬三千萬人亦是過多,報告建議減至一萬,除了二千五百名兼職,正規警察應減至七千五百人。現時北愛人口一百八十七萬,全職警察六千七百一十六人,比例約278:1,比香港約255:1的比例低(註)。香港輔警約三千人(編制為四千五百人),方志信認為,輔警規模可再擴大。

註:據警方資料,警隊人數截至2018年4月30日有29,268人,而香港人口截至2018年底的臨時數字為7,482,500人

民間力量如何維持治安?

Police是否完全等於Policing?「Policing籠統而言是維持社會治安,警察專責去做這件事,可說是public policing;保安等就是private policing,不是為所有人服務,可能為銀行、解款車、公司工作。」Police不等同Policing,他從Watching Over Hong Kong: Private Policing 1841-1941一書回看歷史,在殖民地政府還不願投放很多資源到警隊時,民間都有維持治安的力量,書中提到其中一個例子,是一八七○至一八八○年代,東華醫院及保良局均自行聘請人員調查拐帶婦女事件。

九十年代 居民自發巡更防色魔

「警察維持治安」,不等於維持治安只靠警察,警隊雖是很重要的力量,但方志信舉例,「外展社工接觸邊青,防止罪案發生,也有為維持治安出力」,治安本就靠社會各個崗位的人共同維持。再思國家與黑社會之分,「當有一隊人,大家既信服,又願意課金讓這隊人來管治,這在本質上與一個國家有何分別?」說下去,問題可變得敏感了。但從此出發,他認為民間亦可思考是否完全依賴政府保障市民安全,「可否有更多民間參與在其中?」又如一九九○年代屯門色魔導致人心惶惶,當時亦有居民自發組成巡更隊;至近日大埔連儂牆都有居民徹夜守護,即使遇上警察到場撕走包含個人資料的紙張,看守者亦協調未起衝突。

擴輔警編制 民間可積極參與

透過做輔警了解警察運作,也是民間可考慮的參與方式,「現在我們面對的問題是不熟悉警察運作,不知警察內部發生什麼事,變相是任佢講,警方壟斷了這套知識,我們對警務知識極度缺乏,但與我們生活息息相關,如果每人多認識一點,警察濫權的情况是否可以減少?」說是不被壟斷,他說這也是市民的義務,「很多國家有義務兵役,是視國家為共同體,所以人民共同為國家做些事」。當探討暴力集團與國家、警察之間的界線,討論似乎相當激進,但輔警背後概念,本來亦是賦予民間有參與維持社會秩序的空間,而非由警察全權負責,「概念本來就存在,不是很激進,只是日常我們太慣抱持某些迷思」。

文 // 曾曉玲

圖 // 資料圖片

編輯 // 王翠麗

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