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周日話題:逃犯條例 政府不妨袋住先

【明報專訊】香港最近幾個月都被政府要求修改《逃犯條例》所困擾。周日有13萬人(根據民陣統計)上街,這是2014年佔中之後最大規模的遊行,顯示了香港民心對修訂逃犯條例的不滿。

對此,政府不能說上街遊行的都是「不明真相」的群衆,要看到民心向背,作出調整。

不利大灣區「三中心一樞紐」規劃

平心而論,政府要修改逃犯條例並非全然沒有道理。台灣兇殺案的受害人確實值得同情,儘管隨着事件的發展,這個藉口已經愈來愈蹩腳。更主要的問題還是香港應該有一套能把逃犯移交到其他地方(特別是大陸、台灣和澳門)的制度。特別是大灣區建設如火如荼的當下,香港更不能永遠做一個逃犯之都。

但同時,港人充滿憂慮也並非不可理解。過去一個多世紀,與中國內地的法律隔離一直是香港成功和獨特的重要保障。內地雖然法制「一直在進步」,但捫心自問,同一案件,香港人願意在香港接受審訊還是在大陸接受審訊,有良心的人都會知道答案。為免「誤墮法網」,港人難免減少與大陸的聯繫。這嚴重不利於大灣區建設。

進一步,外國人對逃犯條例的擔憂也不是沒有道理的,特別在孟晚舟事件發生後。如果過境香港即可移交到中國,即便只存在理論性的可能,也必然大大打擊在大灣區規劃中,香港作為「三中心一樞紐」的國際大都會地位。

政府和反對派的立場看似水火不容,其實也不是沒有兼顧各方利益的妥協空間。筆者認為,最好的方法就是「因人而異」,即根據當事人的國籍身分作出不同處理。這又可遵從3個簡單原則。

妥協空間3個原則

第一,對持旅遊證件入境的中國籍人士(及台灣、澳門,以下皆然)以及中國籍貫的香港非永久性居民,從哪裏來的逃犯,可以遣送回哪裏。比如說,在港的大陸居民可移交大陸,在港的台灣居民可移交台灣;但不能交叉移交,不能把大陸居民移交給台灣,反之亦然。這適用於《逃犯條例》列出的46項罪名,而且不設追溯期限制。如果修訂逃犯條例的目的真的是為了不讓香港成為「中國逃犯」的天堂的話,這條修改已能把「幾百名有名有姓」的大陸貪官和逃犯移交到中國。

第二,對在香港生活的非香港永久居民的外國人,香港能否移交給中國其他地方,應該根據涉事者所屬國家(或司法管轄區)是否與香港和中國簽訂引渡協議而定。這可以有4種組合。與香港和中國均沒有協議;與香港有協議、與中國沒協議;與香港沒協議,與中國有協議;與香港和中國均有協議。前3種情况,其公民一律不得移交。最後一種情况,原則上可以移交,但應與該國司法機關商討確認。

這背後的邏輯是,如果該地和香港及中國都有引渡協議,在法理上可以合法地移交。否則,就相當於把中國和香港等同為同一法律區域,不利於香港作為國際大都會的地位。

從實務角度,目前與香港有協議的有19國,與中國有引渡條約的有55國(39國已經生效),兩者重合的只有印尼、韓國、菲律賓、葡萄牙、南非、斯里蘭卡共6國,這只牽涉少數國家。最擔心修改的外國政府如英、美、德、加、澳、紐等國家均不在內,如此規定定可大大降低外國政府的憂慮。

第三,香港永久居民。其身分又可分為3種情况:A)中國籍;B)外國籍;C)雖有外國籍,但在中國和香港法律中視為中國人。理想的方案是一視同仁,但區別對待也並非不可接受。詳細分析超出本文的討論範圍。

筆者認為,從保障港人利益出發,除去諸如殺人放火之類的重罪之外,香港永久居民涉及的其他罪行均不應移交中國大陸、台灣和澳門,特別是經濟類的罪名不得移交。

幾條易誤墮法網罪行可再研究

政府先前已經提出9項豁免,此外《逃犯條例》附表1罪行的類別,還有幾條特別容易「誤墮法網」的罪行值得進一步研究:

第9條「以欺騙手段取得財產或金錢利益;盜竊;搶劫;入屋犯法(包括破啟及進入);盜用公款;勒索;敲詐;非法處理或收受財產;偽造帳目;與涉及欺詐的財產或財務事宜有關的任何其他罪行;與非法剝奪財產有關的法律所訂的任何罪行。」(這條牽涉的範圍太廣,建議應分拆開來,涉及暴力的重罪(如搶劫、入屋盜竊)等不應與非暴力罪行列在同一條。)

第15條「與賄賂、貪污、秘密佣金及違反信託義務有關的法律所訂的罪行。」(這條商界已討論很多,不再累贅。)

第16條「偽證及唆使他人作偽證。」和第17條「與妨礙或阻礙司法公正有關的罪行。」

值得指出的是,香港現行法例中已經對部分罪行有「域外法權」的規定。可以考慮把第9條的非暴力罪行和第15-17條的情况以域外法權的方式處理。這個原則可以保障大部分港人。對一些特定的罪行,還可考慮加上追溯期限制。比如第29條「關乎出入境事宜的罪行(包括以欺詐方式取得或使用護照或簽證)。」如果這條沒有追溯期,那麽當年參與黃雀行動的港人就容易被秋後算帳。這對穩定香港民情不利。

區分不同人 沒違基本法

以上提議不違反「法律面前人人平等」的原則,也不違反《基本法》第25條「香港居民在法律面前一律平等」和第41條「在香港特別行政區境內的香港居民以外的其他人,依法享有本章規定的香港居民的權利和自由」。

首先,根據國籍不同而享有的法律權利,在某些方面不同,這在國際上是普遍的操作。大陸、台灣和澳門的非香港居民,理論上都是「中國人」,他們與香港居民和「外國人」有所區別是合理的。第41條的「香港居民以外的其他人,依法享有本章規定的香港居民的權利和自由」不包括不被引渡的權利。

其次,(非香港居民的)外國人牽涉到國際法上複雜的管轄權和引渡條約的問題。在處理方法上的不同,同樣不違反一律平等的原則。

最後,在香港居民中區分開非永久居民和永久居民,並規定他們在引渡問題上有所區別,同樣不違反「第25條」。因為是否移交並非單純的本地法律問題,而是涉及外地法律的問題。况且,基本法第26條規定只有永久居民才享有選舉權和被選舉權;第99條規定只有永久居民才能擔任公務員;終審法院也在2013年裁定,居港未滿1年的非永久居民無權享有申請綜援福利。這說明了基本法允許在某些問題上區分永久居民和非永久居民的權利。

筆者認為,以上框架可以大體上平衡各方面的利益和需要,當然細則還有待討論。在移交逃犯的問題上,不適宜一步到位,應該「循序漸進」,運行一段時間再根據需要修改。正如在政改中,政府和有識之士一直呼籲「袋住先」,在逃犯移交的問題上,政府也不妨以同樣的方式考慮問題。

文‧黎蝸藤

編輯//何敏慧

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