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什麼人訪問什麼人:從《監察法》看中國法治——專訪憲法學者秦前紅

【明報專訊】香港大學法律學院慶祝成立50周年之際,武漢大學憲法學教授秦前紅應邀前來主講內地的《監察法》,對其缺失條分縷析,直言不諱。

從現場答問環節和熱烈掌聲,可見講者令與會者大為折服,這篇專訪也是因此而起。本文以問與答方式處理,確保被訪者觀點得到完整準確的表達。

言而未盡之處,筆者會摘引秦前紅過去一年發表的學術論文充實之。考慮到一些讀者對內地法制未必熟悉,筆者在個別地方以按語解釋。

秦前紅身兼多職,除了是武漢大學法學院教授,還是武漢市政協常委、中國憲法學研究會副會長、中國港澳基本法研究會副會長、《法學評論》主編。

當前內地學術界處境十分困難,他願意接受採訪,而且有問必答,還坦然表白了自己的「困惑」、「出乎意料」、「認命」,卻始終沒有放棄對法治中國的追求。

律師制度退步

一夜回到解放前

問: 旨在加強對公職人員監督、反腐敗的《監察法》在2018年3月通過至今已有一年,實施過程中有沒有發現問題?

秦: 《監察法》推出以來,受到廣泛關注,學者最關心是人權保障問題:辦案過程中當事人訴訟權利的保障、辦案的檢察院或法院能不能獨立地行使職權?監察機關在這個過程中到底強大到一個什麼樣地步?甚至會不會出現我們以前說的辦案流程化,形象地說就是,監察機關是做菜做飯的,檢察院是端菜端飯的,法院就是全部把它吃掉。

(按:做飯端飯吃飯是內地形容公檢法——公安局、檢察院、法院——三者關係的生動比喻,意指整個司法流程由公安機關主導,檢察機關只是走過場,法官則「煮到來就要食」,諷刺司法審判缺乏監察和獨立。新的監察機關可能重蹈公安機關昔日的覆轍。)

另外,監察機關運作的公開性不夠,缺乏必要的資料和信息。還有,我們的改革來得太快,很多制度沒有建立起來。這個機關不單是辦案,還有繼續向前走的問題,以上都是我們擔心的。我也接觸到很多監察系統高級的官員,大概有兩種態度:一種是顯得很激進,反正權力大,就想幹我想幹的事情;另一種是自己也擔心,怕權力運用得不是那麼理性,不是那麼謹慎,經不住歷史的考驗,這種擔心也是有的。

問: 你列舉了《監察法》至少11項缺失,有些較專業或技術性暫時放下,可否集中討論一些與人權保障有關的?

秦: 中國法治進步的重要標誌在於人權保障水平要不斷地提高。我們過去判斷有一個標準:律師對當事人提供的保障。上世紀80年代末開始有律師制度以後,律師發揮的作用僅在審判階段;到90年代中期,律師在檢察院起訴階段可以介入;到90年代末期,律師在公安機關偵查辦案階段可以部分介入。中國的進步應該是律師不斷往前走。怎麼可能「辛辛苦苦幾十年,一夜回到解放前」。這是很難獲得我們信服的。

(按:《憲法》第33條規定: 「國家尊重和保障人權。」被限制人身自由的當事人獲得律師會見和律師幫助的權利,及時告知當事人家屬被限制的時間、地點和原因的權利,都是人權保障的具體內容。但《監察法》規定對被調查人採取留置措施後不允許律師會見,也可因某種事由不通知家屬,此規定顯然不符合憲法第33條的精神。秦前紅寫道:「留置作為一種調查措施,針對職務違法行為,又針對職務犯罪行為,這顯然不符合比例原則。留置期間一律禁止律師會見,既有悖於改革開放四十年中國法治積累的共識,又不利於制約監察權的濫用。」(《監察法學的研究方法芻議》,《河北法學》2019/4)因此,秦前紅有「一夜回到解放前」之嘆。)

《監察法》制訂 至少讓我們討論

出台《監察法》以後,官方很多時會保持緘默,也作過一些解釋說,這件監察案屬於特殊案件,賄賂往往是一對一,嚴重地依賴口供,律師介入會導致證據、事實蒐集的困難;還有的說,儘管不讓律師介入,會給予當事人重要的人權保障,休息、吃飯定時都會有保障。但我們覺得這只是低度的保障。

律師的價值在於保障有正當的法律程序,防範公權力機構對權力的濫用,這是世界各國法治的共識。我們把人權保障也寫進了憲法,還簽了兩份世界人權公約,儘管有一份還沒有批准。現在的制度設計,很多學者就不大想得通。

不過,我認為這次至少比司法改革進了一步,它可以讓我們討論,我們還能夠提出批評意見。司法改革最初很神秘化,方案你不知道,而且不允許你討論。這次監察制度一出,我們可以公開寫文章討論,算是一個進步。但實踐過程中也有一些令人擔心的因素。也有一些媒體披露出隻言片語。例如福建福安市副市長林小楠的案件(還未有最後判決)。林小楠說在辦案過程中受到很多監委不公正對待,甚至刑訊逼供。我們擔心這種情况會被廣泛複製,成為辦案中的常態。這對中國的法治和監察制度的形象都會有很大影響。

恐刑訊成常態

問: 以前是「雙規」(要求當事人在規定的時間、規定的地點就案件作出交代),現在改為「留置」,是進步了?還是退步了?

秦: 我的答案是部分進步了,第一,它進入了法律裏面。過去的「雙規」只是共產黨內的一個規定,現在是一部公開的法律。對於如何留置,它有一套規定。這算是一個進步。第二,留置的期限相對是固定的,期限雖然很長。在《監察法》的論證過程中,我曾經提出期限能否不這麼長;或者不同的案件,設置不同的期限。留置一般是3個月,可以延長一次,然後再退查兩次,邏輯上最高能達到8個月,到了這個期限,就要送到檢察院去審查起訴。過去的「雙規」是沒有期限的。

但有些問題沒有解決好。例如,留置的地點問題,應該在法律上有統一規定。現在是兩種情况,一種是在原來雙規的地點做留置,另一種是在公安的看守所。公安的看守所或羈押場所有一套拘留的管理規定,有錄音錄像的規定,相對而言是有制約的。在雙規的地點做留置,裏面發生什麼事情,可能會怎樣,因為神秘化,不受監督。

賦權老百姓

運動式反腐不治本

問: 現在這套新的監察制度主要是反腐敗,但是你覺得仍然沒有擺脫過去運動式治理貪腐的舊路,並表示不以為然。為什麼?

秦: 官方設計的這個監察制度,是想通過它反腐敗。可能是十八大以來採取這種強力反腐、運動式反腐敗,他們認為是一個好方法。但是從我長期關注反腐敗制度的角度來看,這不是唯一的反腐敗方式,應該還有其他方式。例如,財產公開、有限度地擴大老百姓的選舉權。我們現在很大一部分是吏治腐敗。吏治腐敗就是批發官帽子的權力。我們把權力更多地交給老百姓,根據中國目前情况,當然也不是要急躁和冒進。再如,讓公民有更多的知情權、言論自由的表達,對消除和控制腐敗現象都是有幫助的。完全靠權力反腐,未必能解決去庫存的問題。中國的腐敗是結構性、全面性的腐敗。監委很多人也承認,光靠這麼打和抓,你是抓不完的。而且使整個社會長期處於緊張、全面緊繃的狀態。我們的社會除了要消除腐敗,也要有一種寬鬆的創業環境。起碼是這種方式和其他方式結合,不能單獨依靠現在這種方式。這是我的觀點。

(按:秦前紅對反腐敗有一段更周延的文字:「古今中外反腐敗的經驗教訓表明,依賴權力反腐只是一種治標性的手段,而要長遠根本意義上解決腐敗問題,必須依靠民主和法治的協同推進。法治能夠打造囚住權力的籠子,而民主才能決定籠子的品質和強度。國際上成功的反腐敗手段比如官員財產公開,政府(廣義上的大政府)信息公開,開放言論和新聞監督的渠道,競爭性的選舉制度等等,這些在我國當下要麽付之闕如,要麽制度極不健全。——《監察法學的研究方法芻議》)

黨領導立法 條文粗糙

問: 聽你說《監察法》起草制定的時間只有半年也沒有得到充分的諮詢,為什麼會這樣?制定一部法律不是應該集思廣益,慎之又慎的嗎?

答: 立法應該公開,透過民主化的路徑去實行,相對地更科學、更好。《監察法》這種特殊的立法模式,也許官方覺得茲事體大,以前的立法模式會七嘴八舌,有太多的噪音,不利於立法的推進。還有一種情况是,他們或許認為這套監察制度是前所未有的全新改革,徵求啥意見呢?也不一定能徵求到什麼好意見。他們也許認為自己已經想清楚了。

我們現在的立法機制改變了。有一個黨領導立法的機制,強調政治紀律、原則性。譬如,制訂地方法規,黨委開常委會就把事情定了,人大只是貫徹黨的決定。在中央層面,比如政治局會議就把立法這件事定了。大的框架定了以後,人大最多是在一些細節上做修補。沒有真正實行我們所說的由人大去指導立法。

立法太快,太粗糙。太急,煮成一鑊生米飯。急了,就不能把菜炒得色香味俱全。加上實踐亦未展開,監察委這樣一個機構怎樣運作,也確實不清楚。為什麼《監察法》只搞69條,也考慮到這個問題。宜粗不宜細,立法盡量抽象一點、原則一點、模糊一點,等這個法有多一點試驗和實踐之後,再通過修改法律來加以完善,目前來說是很不夠,談不上完美,出現很多問題。

監察委權大

辦案無規章 對象無所不包

問: 你演講時說,《監察法》監察的範圍和對象太寬泛,幾乎無所不包,甚至連進入內地的外國人,也有可能受規管,請問有什麼根據?

秦: 根據是《監察法》第22條,裏面有個條款提及「涉案人」,涉及到職務犯罪的,例如共同貪污或行賄。對涉案人可以採取留置措施。譬如一個外國人來中國投資,對中國管土地或行政許可的官員行賄,按規定可以採取監察措施。

問: 你形容監察委是三套班子混合在一起的大拼盤,這有什麼不好呢?

秦: 我們的監察機構是由三個部分組成——紀律檢查委員會(黨的紀律檢查機關,紀委)、政府內部的監察機構(從國務院到省政府、市政府,都有一個監察系統)、檢察院(下設反貪局、反瀆職局)。現在是將這三方面合成一個大拼盤。檢察院來的人,因為長期處理貪污賄賂等犯罪問題,他們懂得職務犯罪的調查。但是來了監察機關之後,不是專門搞職務犯罪調查,而是調查有沒有違反黨規黨法,有沒有違背政務處分(舊稱「行政處分」),這是他們不熟悉的。而紀委的人對黨規黨法很熟悉,但他們沒有受過專業訓練,甚至沒有法律背景,不懂得職務犯罪的調查。這就不是功能最優化的組合。

問: 你說跟一些監察委成員接觸過,他們自己也有恐懼、自危的感覺,甚至有些人患了抑鬱症甚至精神病。是因為權力太大,怕將來被人秋後算帳,還是為什麼?

秦: 權力太大。主要原因是覺得自己的權力太大。有些人是從檢察院來的,過去的職業訓練是有一套程序,辦錯案有問責制,有敬畏的意識,突然來了監察機關之後,過去那套程序現在變得不合時宜,甚至被否定。這和他長期受的職業訓練和思維不合。還有就是辦案過程中意識到自己這麼大的權力,而權力是有保質期的,你會退休,你的職務也是流動的,可能由監察委調去政府部門、人大或政協。你今天查別人,明天可能會成為被查的對象。有些人就會產生憂慮、焦慮甚至害怕的感覺。

問:「權力太大」,表現在哪些地方?

秦: 權力大表現在他可以查誰,也可以不查誰,現在的法律並不清楚。他可以處理哪些事項,不可以處理哪些事項,界限也不清楚。它有廣泛的強制性權力,可以查封、扣押、凍結財產,對人身的留置權。如果查封扣押不當,你30日內必須將帳戶解封或把財產退還。但這一條款(23條)並沒有告訴你:必須在多長的期限內查封。有可能在一個星期內把它查清楚,甚至經過多少年都沒有查清楚。現在我們遭遇的情况是:監察的每一個案件裏面都涉及企業家。我跟他們說,你將他的帳戶凍結了,企業家又失去了人身自由,不管多麼強大的公司,即使是世界500強,都可以在一個星期內讓它死掉。這個權力當然大嘛。

著作被禁

不能講憲政,不能提司法獨立

問: 那天聽你演講說,你自己的法學著作在內地也成了禁書,你好像滿不在乎,到底是什麼回事?

秦: 也不是說滿不在乎,我們研究憲法的人是要面臨一些挑戰。你遇到這些狀况之後,只能用帶幽默感的方式去為自己減壓。生活還是要繼續的嘛。不能說這個完了,我們就不搞憲法學研究了,或者不再從事法學這個職業,甚至對人生意義也抱有懷疑,這不是一種樂觀的態度。當然也有一種認命吧,發生這種情况,你就要接受這個現實。我們也有表達自己的想法,在可能的環境下,我們也做了我們應該做的事情,自己問心無愧就好了。

問: 你的書被禁的原因是什麼?

秦: 我的書被禁是……我們現在不能講憲政,不能提司法獨立。中國現在有新時代另外一套話語體系來表達。我的書的標題是《社會主義憲政研究》,有「憲政」這兩個字,這本書就不能繼續發行,也不能再印刷。

問: 以後凡是有「憲政」兩個字的書都不能出現?

秦: 到目前為止,基本上出版社和期刊都是這樣操作的。我還在編一本雜誌,很多作者投稿用了這兩個字,我們為了雜誌的發展,一定要把這兩個字刪掉或者找一個替代詞。

問:「憲政」有什麼替代詞呢?

秦: 用得比較多的是兩個替代詞,一個叫憲制,一個叫憲治。

問: 旅居內地的香港學者梁文道寫道,清華大學法學院許章潤教授寫文章被停職的事件,「近日牽動整個知識分子圈」,北大法學院的張千帆教授在金融時報中文網也撰文聲援許教授,也有清華校友聯署聲援,你本人的態度又如何?

秦: 我女兒很崇拜梁文道,還找他簽過名。第一,許章潤是我很尊敬的一位學者,我們兩人的私交也非常好。對他的問題的處理,我個人覺得,我們黨是有歷史經驗教訓的,我一直說有更智慧的處理方法。學術的問題嘛,可以用學術的辦法去解決。許章潤嘛,我私下和公開都這樣說,他不是那麼完美,他有些言論可能也觸犯了我們內地現在的一些管理制度,但是我覺得對學者還是應該寬容一點,採取辯論、「批判」、在理論上爭鳴,但不能採用其他非學術的責罰。

問: 北大法學教授張千帆幾個禮拜前在香港大學演講說:「中國仍然在通往法治的道路上艱難的爬行。」我們看到709對維權律師的大搜捕,微博、微信稍有不同看法就被封殺屏蔽,香港也發生過銅鑼灣書店事件,令人擔憂中國大陸的法治在倒退,不知你怎麼看?

秦: 中國法治現在的發展,出現了一些我們不大能理解或者超出我們想像的情况,在部分領域未能表現出好的一面,甚至未能形成社會共識。你列舉的情况,會讓一些學者感到困惑吧。

「艱難爬行」我同意,不僅是當下,中國近百年的法治一直在艱難地爬行。這是中國人的命運和中國面臨的一種困境。我們當下是希望推動法律的進步。第二,中國出現了前所未有的變局,出現了一些出乎我們意料的情况,怎樣找到合適的方法去處理,令中國有更文明的力量,讓中國人民的福祉有切實的提高,我覺得這是中國人要去解決的問題。

逃犯例不要急躁冒進

問: 香港有關引渡《逃犯條例》的修訂鬧得不可開交,上萬人上街示威遊行,說到底,就是對內地法治沒有信心,怕法例一旦通過,港人會喪失一向享有的公民權利和人身自由。對此你有什麼觀察?

秦: 我知道這件事是我來香港的那一天,看到我的微信朋友圈在討論這個問題。香港拿出這個議題作為立法項目,我覺得有點意外。林鄭做特首,我過去認為她會相對謹慎和保守。結果這位女特首做了過去男特首想做或不敢做的事情。我也看到香港政府立法的理由是,台灣的一件重大殺人刑事案件,說要避免這種現象發生。當然香港的立法機關有自己的考量。重要的是,一部法律的出台,如果兩岸四地,甚至其他國家都在高度關注。我作為一個大陸學者覺得,不要急躁冒進,要考量成熟,作更好的沙盤推演,全面評價立法的利弊,再去考量立法的問題。

■問:火紅年代的國粹派,曾任香港電台電視部及無綫新聞部公共事務科記者,著有《中共在香港》。

■答:秦前紅,武漢大學憲法學教授,法學著作《社會主義憲政研究》,有「憲政」兩個字,在內地也成了禁書。

文//江關生

圖//馮凱鍵

編輯//何敏慧

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