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土地供應報告的民意煉成術

【明報專訊】土地大辯論終結,儘管有人形容土地供應專責小組近日發布的終極報告為「周永新報告2.0」,但從政府議程設定的角度看,為東大嶼人工島鋪路、打掉民間過去推動的土地優次政策、公私合營發展新界私人農地、將土地壟斷問題重新定義為土地短缺,這些基本目標小組都交足功課了。只是小組的建議沒有100%跟從政府方向,包括建議東大嶼人工島1000公頃填海(明日大嶼為1700公頃),公私合營堅持要獨立透明(現時以「地建會」負責審批)、高爾夫球場用一小部分(政府傾向「一點也不能少」),最終的記者會就落得被政府「冷處理」,反映政府似乎一直只視土供組作為擺平民意的工具,只要書沒有為他全背,就感到不高興,實在讓不少參與其中的專家學者難堪。

但綜觀整個土地大辯論,我們除了可看作一場司空見慣的假諮詢,亦同時是一場製作龐大民意的生產過程。市民明明對東大嶼人工島有極大爭議,終極報告卻說主流民意支持發展。拾起那份在大除夕日發布、乏人垂青的英文民情分析報告,我們可以進一步剖析,這些土地選項的民意是如何煉成的?

步驟一:「我就是主流民意」

土供組標榜最終報告是「近年最廣泛及最具代表性的公眾諮詢工作之一」,歸納超過29,000份問卷、隨機抽樣進行的3011個電話民調,及68,300份從其他渠道收到的公眾意見,聲稱代表主流民意;然而其整理民意的方式依然充滿「製造共識」(manufacturing consent)的工業味道。

我們仔細檢視由港大社會科學研究中心負責的質化意見分析報告,可以見到「質化意見」蒐集自數個主要渠道,包括諮詢期間的公眾參與活動、網上及街站問卷的四條開放式問題、公眾聯署及書面意見、社交媒體及傳統媒體報道等。質化意見報告「附件四」中詳列被涵蓋在是次分析中的博客、討論區及社交媒體帖文清單,合共4999條,可以看到一壯觀現象——清單中一連串的博客文章都來自名為「Kui看世界」、以content farm形式運作的網站,該網除了轉載一些中港新聞外,亦有海量的娛樂八卦消息以及天文圖片。

我們沒法在網站上找到其公司簡介,資金背景成疑,「Kui看世界」亦沒設立面書專頁。在質化意見報告涵蓋的713條博客文章中,多達571條(80.1%)來自「Kui看世界」,佔社交媒體內容總數的11.4%。被涵蓋的「Kui看世界」文章當中,極多為引述土供組成員如黃遠輝、黃元山、團結香港基金、政府官員如林鄭月娥、陳茂波、行政會議召集人陳智思的言論,官方委員的意見統統被當作主流民意了。

步驟二﹕「人人都是黃遠輝」

類似現象亦出現在傳統媒體報道的民意分析裏,「附件五」清單涵蓋4573條來自印刷媒體、網媒、電視及電台節目的報道,不難發現當中很多報道是土供組成員黃遠輝、曾鈺成、林鄭月娥、發展局長黃偉綸發表言論。單計報道標題中出現「黃遠輝」名字的已多達372條,佔傳統媒體報道總數近一成;在社交媒體內容清單中有黃遠輝的文章標題亦達232條。諮詢報告原意為收集及分析公眾意見,土供組和政府明明是負責推行諮詢的角色,為何他們的意見又被大量引用、視為公眾意見的一部分?

由於一篇報道可同時包括幾名受訪者的意見,我們並非視所有標題有土供組成員的報道都不應包含在質化意見分析內;但抽查部分報道,可發現當中不乏土供組成員或官員專訪,例如4月27日《文匯報》的〈特首盼達大致共識紓地荒〉及〈長遠缺地最少1200公頃〉,通篇只有林鄭月娥及黃遠輝發表意見;5月7日《蘋果日報》的〈曾鈺成倡發展商主導發展農地〉、6月11日《香港經濟日報》網站的〈土地專組吳祖南﹕沒條件停止填海〉,均是土供組成員個人訪問。這些報道皆被納入為「公眾意見」作分析,難免令人覺得整場諮詢「球證又係佢、球員又係佢」,淪為「自己quote自己」的一台戲。

公眾諮詢歷時半年,期間的社交媒體及傳媒討論多如繁星,港大研究中心是按何準則在這些媒體上取樣?研究報告中並沒交代。以本土研究社的面書專頁為例,報告並非沒有將我們的帖文納入分析,但當中一些評論東大嶼填海的帖文和影片多達數十萬人觀看、逾幾千個分享,卻沒被揀選;一些相對不重要的帖子(例如轉載新聞、預告召開記者會等)卻被納入,令人難以理解。同時,逾八十條土地供應專責小組的面書帖文亦被計入社交媒體分析內,這些官方文宣為何又可視為「公眾意見」?

步驟三﹕「我睇你唔到」

最終土供組說參考港大民情報告進行建議,但有傳媒已即時發現質化意見報告中有92%(63,908條)公眾反對備受爭議的東大嶼填海,土供組的最終報告卻依然堅持人工島獲主流民意支持,並沒有將質化意見如實反映出來。

另一廣受關注的粉嶺高球場,土供組最終報告引述質化分析時,亦指公眾意見「集中於必須收回球場及不應收回球場這兩個極端」;實情是談及應否收回球場的意見當中,95.6%的意見均認為要收回,只有3.7%反對。雖然指明「全面收回」的意見數目不多,但指明「局部收回」的數量更少,公眾寫意見書要求收回高球場時不見得會刻意強調「全面收回」,惟土供組則自行建議先局部發展32公頃。

至於「利用私人新界農地儲備」選項,在電話民調及「點心紙」問卷中均沒讓公眾揀選發展模式,政府及多名土供組成員則積極主張「公私合營」發展。但質化分析報告顯示,在公眾能自由發表意見的情况下,有4615條意見談及發展模式,當中64%支持採用《收回土地條例》由政府收地發展,只有11%支持「公私合營」。惟土供組最終報告亦無視此懸殊的民意,自行建議政府「就公私營合作訂下具體機制,以盡快釋放新界私人土地的潛力」。

從主流民意的出處到詮釋,我們都無法認同這是一份能代表廣泛民意的報告,箇中原因顯然易見:在土地大辯論過程中,無論是小組委員的背景傾斜、土地選項的資訊封閉、諮詢問卷的引導前設,結構造就結果,引導性的方法當然會得出引導性的結論。

借債儲錢硬道理/象拔蚌價錢珊瑚蚌味道

而是次諮詢過程引導民意之最,是廣泛地使用了一套塑造民意的策略——沒有交代成本代價地問市民是否支持「建立土地儲備」。你問市民是否支持要多儲錢畀自己,每個人都會說好,但不代表認同你胡亂借錢來建立儲備。就像你問市民「買多啲餸畀你食好唔好」,市民說好,也不代表可合理化你亂買餸,還用象拔蚌的價錢去買珊瑚蚌回家。

但恰恰今次土供組的建議,就是以「建立土地儲備」之名,放棄他們原初成立時要定出「土地發展優次」的目標,不用再講求真實短缺造價成本,總之造地出來沒用就當是儲備,恍如一頭脫韁之馬。報告建議同步要做的8個土地選項,已合共提供長遠短缺1200公頃的近3倍土地,小組主席黃遠輝仍聲稱「我們已經沒有時間排次序」,就是因為市民說支持「建立土地儲備」。

選項沒優次的嚴重性,不僅是違反原有職責(terms of reference)的問題。在香港過往十多年來的土地爭議脈絡中,政府開發土地的選址與選取毫無公認準則可言;新界東北滅村時旁邊高球場絲毫無損,強推數千億人工島填海時但重新規劃棕地歎慢板,一直沒有經民意授權的總體優次原則,正是土地爭議此起彼落的主要原因。如果土地大辯論的目的本是凝聚共識,取消優次豈不只會令紛爭繼續下去?

其實小組沒有反映出優次的民意傾向,定出未來優次策略或原則,例如民間倡議的善用既有土地主導原則、需要為本(need based),或是成本效益的優次原則等,現實上就是將發展優次的主導權讓給了政府,繼續按其自己的議程進行規劃發展,可以估計即使棕地優先才是最多市民認同的選項,政府仍會填海優先,甚至將棕土問題一直延續到2047年,並能以「土地儲備」之名,遇神殺神,見佛殺佛。

或許政府會認為已經成功使民意站在了它的一方,但亦可肯定的是,土地爭議並不會告一段落,你不尊重民意,民意不尊重你,是必然的結果。

文//陳劍青、林茵

編輯//蔡曉彤

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