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回應王卓祺——全民退保爭議仍未終結(文:楊森) (09:00)

日前中大香港亞太研究所名譽高級研究員王卓祺兄行文指,全民退保爭議是否終結了?王兄於文章結論認為全民退保爭議應當終結吧(〈全民退保爭議是否終結了?高額長生津起的作用〉,2018年10月26日《明報》)。

王兄文章主要提到,政府拒絕執行由政府委任的研究員周永新教授提議的全民退休保障,使退休人士每月可領3000元(以2014年計算)的老年金,作為全民基本退休保障。但林鄭月娥拒絕推行此計劃,認為是「不論貧富」的計劃,一來違反政府只資助有需要者的福利政策,二來亦擔心實施後的財政承擔。所以至今林鄭仍堅持全民退保只為有需要的市民而設。不過她亦在去年施政報告提出在普通長者生活津貼外另設一層津貼,稱高額長生津,每月合資格者可領3485元。

此外政府亦容許資產超過限額者領取高額長生津,方法是用超額的資產購買年金公司的終身年金,例如買100萬元年金,則每月得5800元。於是政府用雙管齊下的手法,即結合年金、高額長生津和其他社會保障,如綜援、生果金和普通長生津等,則約有七成長者可受惠。

此外王兄亦認為,政府社會保障的改進,能實事求是地以針對方式協助有需要的長者,解決30%的長者貧窮問題。故此王兄認為全民退保爭議應當終結吧。

政府獨力承擔社保開支 會面對財困

筆者不同意此說法,不過仍要多謝王兄重提全民退保議題。筆者與王兄所持觀點不同之處,是筆者認為政府回應全民退保作出的「全民退保A貨」(引用周教授用語)是會衍生不少政策問題,其結果是會引起全民退保的持續問題而非帶來終結。

首先從政策的財政承擔說起。其實當時周教授建議的是全民老年金,是有別於福利國家的退休基金(pension)。因一般的退休基金是與供款若干及供款年期掛鈎,即是供款愈多、供款年期愈長者,其所得退休基金則愈多。於是很多西方國家為支付退休潮引致的退休基金兌現,而面對重大財政困難。一般而言政府唯有硬着頭皮,用政治手段推延退休年齡或削減退休基金水平,繼而引起連串政治風波。

周教授建議的全民老年金有3個特色。第一,全民老年金是以年齡為政策基礎,年滿65歲即可每月取3000元(以2014年計算)。全民老年金是全民性的,主要是作為市民的基本退休保障,以補助其他退休支援如公司退休福利、儲蓄和政府社會保障津貼等,並非以扶貧為主。故此與政府的全民退保政策原意不符,而不獲政府採納。二是全民老年金的款項是劃一數目,並非與收入水平和供款日期長短掛鈎。故其財政承擔,並非如西方福利國家推行的退休基金如此浩大。三、在財政承擔方面是以三方分擔進行,即港府注資500億元、僱員按月入供款,和僱主按僱員月入供款,並非由政府一力承擔。

政府在回應全民退保議題上採用所謂雙管齊下的方式,一方面結合公共年金和4種社會保障津貼,另方面以針對方式資助有需要的長者。筆者也相信老人貧窮將改善。但4種社會保障津貼全由政府獨力承擔財政開支,會面對財困的。近日已有官員指,港府預留改善退休保障的500億元很快會耗盡,因近年普通長生津、長者綜援、生果金和高額長生津已用去200多億元。

本港人口老化愈趨嚴重,社會保障開支增長亦肯定無可避免。但政府堅持奉行低稅政策,而每年公共開支又以生產總值的20%左右為準。現時政府庫房坐擁一萬多億元,短期內財政開支當然可應付自如;但在中美貿易戰和新冷戰之際,若加上「明日大嶼」耗用大量儲備,港府財政能力是否仍能勝任自如,筆者不表樂觀。

領取率問題與標籤效應

其次,另一個政策問題是,筆者關注長者社會保障包括綜援、長生津的領取率(take-up rate)問題。從社會福利署今年8月的社會保障個案數目可見,領普通長生津和高額長生津合計有50多萬宗,可見老人貧窮的嚴重性。據2017年教育大學周基利教授的老人匱乏指數(deprivation index)研究(註),本港有17.5%長者既是貧窮,又匱乏;14%長者只是匱乏;而12.6%長者是貧窮但不匱乏。「匱乏」者是指有些長者連基本生活需要也不能滿足,例如基本衣食,和有病看醫生的資源也缺乏等。此外,有38%匱乏長者、23%貧窮長者領取綜援。長者綜援是政府為有需要的長者而設,但據上述研究,只有兩成多貧窮長者領取綜援,而匱乏者則有三成多。根據社署今年8月社會保障個案數目,領取生果金的有253,210宗,而領長者綜援的有143,651宗。去年初的施政報告,政府已宣布取消俗稱的「衰仔紙」,長者申請綜援時已不需子女簽署文件表示無法資助父母,但今年長者綜援個案數字仍遠低於高齡津貼個案。實際上,領取長者綜援的平均每月有6201元,而領取高齡津貼的則只得1345元,但後者個案數字仍高於前者,箇中原因是前者需經入息審查,而後者則年齡達70歲就可領取,因此領取者無標籤效應。

本港長者仍信奉傳統中國文化如自力更生,和年老時受子女供養。若接受政府福利,少不免認為有負面的標籤效應。新設高額長生津是否一定比長者綜援免去標籤效應,筆者未敢肯定,要看研究才可了解多些。但試想,申領普通長生津和高額長生津的長者,又豈能會不受傳統文化影響呢?

有誰理貧窮又不願領綜援長者?

第三個政策問題是,為什麼港府堅持全民退保只是針對扶貧問題呢?扶助貧窮老人,當然需要和重要,但是否只限入息審查的途徑呢?扶貧也要有預防貧窮的途徑和需要啊。設有周永新教授建議的老年金,既是全民性,故無標籤效應,可為退休長者提供基本退休保障;再配以公屋、公立醫療、社區照顧和支援、長者培養和就業機會,長者貧窮情况肯定會有進一步改善。現今政府願耗用極大量儲備,以高度的意志和自信在海中建島,但對長者退休保障,仍奉行一貫的只針對有需要的長者;但對因負面標籤而不願申領社會保障的長者卻視而不見,這又是否公平呢?

筆者關心的是領綜援甚或高額長生津的負面標籤問題,如周基利教授於2017年的研究指出,只有兩成多貧窮長者領取綜援;而事實上領綜援人士中,逾六成均是長者。本港那些貧窮又不願領綜援的長者,又有誰理呢?安全網又保不到這些有需要的長者。

全民退保應是基本權利 不止扶貧

筆者是支持周永新教授的全民老年金,筆者亦在此表達對周教授的敬意。

雖然特首拒絕周教授提出的全民退保方案,但正如王兄所指,主其事者到頭來也設立了「全民退保A貨」,也幫了不少有需要的長者。但全民退保應是港人退休的基本權利,而不止是對有需要長者的扶貧。本港的公民社會不應對領取退休保障人士附以負面的標籤效應。平等、公平地對待本港長者,是公民社會應有責任。

註:Kee-Lee Chou, Siu-Yau Lee(2017)"Superimpose Material Deprivation Study on Poverty Old Age People in Hong Kong Study", Social Indicators Research, 139(3), 1015-1036.

作者是香港大學榮譽助理教授

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