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新瓶舊酒——施政報告未解置業難困局(文:鄭宏泰、陸觀豪) (09:00)

近日澳洲推出新猷,分散人口,促進均衡發展。新移民抵後首5年不得定居悉尼、墨爾本、布里斯班三大城市,非基於政治因素,而是經濟現實。據2017年國際置業負擔調查(Demographia International Housing Affordability Survey),悉尼及墨爾本躋身十大負擔最重城市,指數是12.9及9.9,分佔第2位及第6位。難怪澳洲擇善固執,推出非常措施。

國際置業負擔調查覆蓋澳洲、加拿大、愛爾蘭、日本、新西蘭、英國、美國等中產階層發達國家。鑑於國情不同,篩選人口不少於5萬至25萬不等之城市抽查,另加入香港及新加坡,去年對象共293個城市。負擔指數是住房樓價統計中位數對住戶入息統計中位數之倍率,指數愈高,負擔愈重。所謂中位數是統計高至低排列,前半部及後半部之分割點。指數以3.0作負擔輕重分界,向上再細分為負擔頗重(3.1至4.0)、負擔甚重(4.1至5.0)、負擔極重(≧5.1)。

去年香港繼續高踞榜首,指數(19.4)高出十大同儕極多。難兄難弟新加坡,同樣地狹人多,指數(4.8)是香港四分之一,排名低百位。兩地住房政策取向不同,各有前因,難言孰優孰劣。樓價高低及負擔輕重,歸根究柢是能否地盡其利、能否理順供求。新加坡近年樓價穩定,升幅與入息增長幾乎同步,令香港黯然失色。

置業負擔重 與城規配搭息息相關

近5年(2012至2017年)香港人負擔飈升44%之多,因入息增加遠追不上樓價。反觀新加坡,近4年置業負擔減輕6%,即是入息增幅大於樓價。環顧十大負擔最重城市,悉尼指數升幅(升55%)不下於香港,但人口密度遠低。以每平方公里土地計,悉尼去年有415人,而香港有6672人。新加坡人口密度(7796)與香港不相伯仲,負擔指數卻是悉尼(12.9)三分之一。港人置業負擔極重,非單供求失衡錯配問題,更與城市規劃縱橫配搭息息相關。

香港人口密度表面上低於新加坡,經調整發展覆蓋率後,實際高一倍。香港過半土地原是新界租借地,自1898年起計,前74年無大經濟發展,大多是特殊工業及公共設施(水塘、監獄、碼頭等);後25年始建設新市鎮,礙於租約期滿前途未卜,需保障原居民權益,發展有局限。全港覆蓋率現只有少於25%,實際人口密度是27,346;反觀新加坡覆蓋率達53%,實際密度是14,745,等於香港一半。換言之,香港是集中式縱向伸展結構,而新加坡是分散式橫向發展結構,密度較低,環境較優。

面對置業難、負擔重、空間窄等問題,上屆政府以為只是供求失衡,遏抑需求增大供應,此消彼長自迎刃而解。其實問題錯綜複雜,加上遏抑需求過猶不及,增大供應乏善足陳,弄巧反拙。轉手市場萎縮,新盤主宰買賣,置業負擔指數飈升。今屆政府接手,雙管齊下收拾殘局,不諱言效法新加坡,加強公營住房,疏導置業需求,減輕公屋輪候;其次,全力覓地造地增加供應配合,並委派專責小組主理。但思維跳不出既定框架,兜兜轉轉,首選仍舊是填海,其餘老調重彈或紙上談兵。

東大嶼填海爭議的癥結

香港向來以私營為主軸,政府開發土地而不儲備土地,也沒有理由閒置善價而沽。施政報告提出「明日大嶼願景」,開宗明義填海造地,也未雨綢繆儲備土地,留交新世代發展。前事不忘後事之師,未知政府有否汲取西九文化區之教訓?原址填海興建新機場鐵路之跨海隧道出口,地下是九龍站,上蓋本來延展尖沙嘴商業區,其後推倒重來。若非文化區規劃一波三折,工程一再延誤,否則廣深港高鐵支線終站怎能後發先至選址西九龍?啟德機場原址發展規劃也舉棋不定,好不容易塵埃落定,政府換屆又差點推倒重來,夜長夢多。兩宗事件教訓深刻。土地「儲備」按部就班發展,反予政客有機可乘,節外生枝誤事。「明日大嶼」構思大膽,冀重燃置業安居之願望,恢復市民大眾之信心,惟須慎防重蹈覆轍。

驟看東大嶼填海1700公頃面積不小,政府辯解僅倍於東涌擴展(130公頃)及機場新跑道(650公頃)合計。不過兩項目性質不同,皆是伸延現有設施,且屬近岸工程,難相提並論。新填海增加土地約1.5%,但規劃人口密度介乎4.1萬至6.4萬之間,遠高全港實際平均,始是癥結所在。換言之,全港覆蓋率幾乎不變,縱向伸展更高、人口密度更大、發展地段更集中、地價更昂貴,怎能減低置業負擔?

都會發展可歸納三大模式:同心環式(北京)向外擴展,多層環繞路結構;衛星式(洛杉磯)市鎮星羅棋佈如夜空,以公路及鐵路連貫;輻射式(羅馬)向外擴展,多條同心軸結構。上世紀中葉,香港建設新市鎮安置人口,分佈港九(柴灣、觀塘等)新界(荃灣、屯門等),興建公路鐵路連貫,即是衛星模式。九七回歸後全港再無分彼此,不過新界拓展新市鎮仍障礙重重。《基本法》明文保障原居民權益,卻語焉不詳,變相維持原狀。發展商也洞悉先機,密密收購農地,守株待兔。即使「土地共享」先導計劃是投石問路,政府是否避重就輕,寧願造地而不覓地?有待下回分解。其實東大嶼造地與赤角新機場異曲同工,當年也曾考慮該址,最終放棄,今回不過新瓶舊酒。

香港本是公營住房先驅,新加坡青出於藍,而且置業負擔遠低,更勝不少大都會,自有其道理。禮失求諸野,師法新加坡之餘,切忌得其神失其髓。融會貫通「福利必然是公屋,公屋不必是福利」之學問,始能拆解困局。新加坡也採用衛星模式發展,但無原居民權益掣肘,規劃可因時制宜,先覓地後造地。即使填海,也區分內河(新加坡河)外海(馬六甲海峽),用途不同。反觀香港,政府裏呼外應填海不遺餘力,卻不問內港外海,只求造地達標,徒惹爭議內耗,夜長夢多。

正本清源  理順供求

其實香港不乏發展用地,不過私有產權所限及歷史遺留掣肘,向來官瘦民肥。房地產供求錯配,公私營供求失衡,困擾經年。新人事新作風,政府擬擴大公營住房,釜底抽薪解決問題,卻苦無地可用,始有專責小組及大辯論。若借鑑新加坡,須全方位解決,加強公營住房供應之際,也取消補地價阻截流失。去年Demographia調查香港樓價中位數近620萬港元,即半數置業者需付五成首期,百上加斤。若辣招不撤減,置業仍可望不可即。

誠然住房屋問題困擾已久,錯綜複雜,正本清源需理順供求。覓地造地同樣有利也有弊。據政府說法,覓地牽涉問題廣泛,往往糾纏不休;造地雖不易為,還較有把握。「未雨綢繆」是遠水,能否救「置業難」近火?抑或項莊舞劍是虛招?且拭目以待,讓時間證明。

作者鄭宏泰是香港中文大學香港亞太研究所助理所長,陸觀豪是退休銀行家、中大香港亞太研究所名譽研究員、中大工商管理學院客座教授

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