從關西看東大嶼都會(文:鄒崇銘)

早前新界北部豪雨造成廣泛水浸,大片平原變成茫茫澤國,置身其中的我已深感震撼;豈料不出數天,飛燕登陸日本關西地區,整個關西機場徹底被淹沒,我才如夢初醒,明白什麼才是大自然無窮威力!

提起超級颶風,對2005年吞噬美國新奧爾良的卡特里娜,大家可能仍記憶猶新。不過2013年重創菲律賓的海燕,造成數千人死亡的風暴潮,相比之下就更驚心動魄。由全球氣候變化帶來的極端天氣現象,似乎已成為人們日常生活一部分。

海平面上升的挑戰

我在數個月前才到過大阪,現竟見關西機場頓變一片汪洋,實在是百般滋味在心頭。不過坐在電視屏幕前,首先令我想到的景象,卻是特區政府未完成諮詢,先高調「欽點」的「新玫瑰園計劃」——東大嶼都會。設想這個面積達1000至2000公頃、是關西機場一至兩倍的人工島,未來面對超級颱風侵襲時又會變成怎麼的一個模樣!

正如民間土地資源專家組成員任憲邦指出,人工島造價達天文數字,工程規模過大充滿變數,大幅超支亦將勢所難免。然而推動東大嶼都會計劃更須三思的是:世界上沒有一個70萬人口的海平面城市,選址位於海的正中央。在全球氣候變化影響下,不但風暴潮威脅大大加劇,海平面亦會不斷上升,對人工島構成沉重的災害風險。

中國科學院廣州分院地理研究所研究員黃鎮國曾指出,到21世紀末,珠江三角洲海平面將上升達1.2米,可能對港澳造成災難性的氾濫影響。在海平面環境建立的城市和國家如荷蘭、威尼斯、馬爾代夫、孟加拉、美國南部連綿的海岸線等,均已花費巨大開支來安裝基礎設施,以保衛及緩解海平面上升的影響。東大嶼將是這個古老名單上的最新成員,面對同類型挑戰自然亦不能倖免。

任憲邦又指出,從危機狀况的緊急程序的角度,東大嶼都會在陸地隔離的環境下,將需額外醫療和其他應急設施,以便在極端天氣狀態或海平面上升時服務居民。一旦天氣情况變得極端嚴重,居民必須疏散到港島或大嶼山的話,如何通過3或4條隧道和橋樑疏散70萬居民?那將是一件近乎不可能的工作。建基於如此一個異常危險和脆弱的環境,東大嶼都會是否仍值得支持?

超級基建的「隱藏之手」

早在1960年代,經濟學家赫希曼(A. O. Hirschman)曾提出一個經典概念——「隱藏的手」(hiding hand)——指出人類存在對前景過於樂觀、低估困難的傾向,因此往往要為鹵莽決定承受沉重代價;但與此同時,人類卻又存在低估自己解決困難的能力的傾向,因此往往又能在失敗的廢墟中站起來找到出路。兩者相加,負負得正,恰好形成人類社會曲線發展和進步的動力。

顯而易見,赫希曼在拿阿當斯密的「無形的手」(invisible hand)開玩笑。事實上斯密作為啟蒙運動晚期代表人物,標誌着那個年代人定勝天的樂觀精神,深信人類只要通過市場調節機制,個體理性計算自主選擇,整體社會便能自動達到理想的均衡狀態。赫希曼則力圖指出理性選擇的局限,所謂發展和進步往往只是盲打誤撞的結果。

由赫希曼的洞見引伸而來的發展模式,後人遂一般稱之為「破爛-修補」模式(break and fix model):不少大型計劃上馬後不久便錯漏百出,無以為繼,甚至可能面臨「爛尾」危機,但在幾經周折、痛定思痛,往往可能是換了班子和管理模式後,這些計劃又會重新包裝及以另一面目示人,置之死地後終能重獲新生。因此這種模式亦不無荒誕地同樣可謔稱為「越戰模式」——走進殺戮戰場的門檻相對低,但無論是止蝕離場或長線投資的成本均極沉重。

Bent Flyvbjerg是牛津大學經濟學家,近年致力在赫希曼的學術基礎上研究當代橫掃全球、橫掃香港的「超級基建」(megaprojects;註)。它們的成本均在10億美元以上,涉及公私營部門廣泛持份者參與,而且往往需長達數十年投資周期。中國大陸的基建地產和現時的「一帶一路」,正是超級基建瘋狂蔓延的最典型例子。

超級基建為何如此吸引,以致各國政府和財團要爭相效法?它們除了涉及驚人投資金額,帶動大量商業和就業機會,令廣泛階層均能(起碼在短期內和表面上)獲益之外,非經濟的考慮往往同樣重要。這包括投機政客在任內急欲打造「政績工程」、科技和工程才俊之間的面子和互相競爭等。凡此種種皆容易積累成某種非理性亢奮情緒,令投資極大、牽連甚廣的超級基建很容易在缺乏周詳規劃下匆匆上馬,搖身變成尾大不掉的「大白象」。

竹篙灣是替代方案

早於1989年六四事件後,港英政府採用「玫瑰園計劃」來作為挽救市民信心的措施。1997年經歷亞洲金融風暴衝擊後,特區政府亦急於投下巨額資金填海造地,甚至不惜簽下「不平等條約」,但求令迪士尼樂園務必落戶香港。彷彿這就是我城長遠競爭力所繫、香港維持國際都會地位的必要條件。

如今20年匆匆過去,就連上海迪士尼樂園也早已落成啟用。香港迪士尼遊客量不但長期低於預期,自2014年創下750萬人次的最高紀錄後,過去數年遊客量更是近乎不斷下滑,並已錄得連續3年巨額虧損。今非昔比,現在已不是迪士尼拯救香港經濟,而是特區政府在拯救迪士尼。去年宣布涉及109億元的擴建計劃,納稅人便需承擔其中高達58億元。但是否就能挽回香港迪士尼的吸引力?相信公眾亦早已心裏有數。

當然,一個更根本的問題是,整個竹篙灣填海區面積近300公頃,但用作樂園第一期計劃的只有126公頃,其中核心主題園區面積更只有28公頃,僅略較維園大一點而已。它不但長踞全球面積最小迪士尼樂園的榜首,而且土地利用效益之低同樣無人能及。作為回歸以來最大型的填海造地計劃,除了換來永遠吃不飽、不斷蠶食庫房的大白象,香港市民能得到的又是什麼?

正如我過去兩年曾多番強調,只要將連年虧損的迪士尼關門大吉,又或將其所佔面積大幅縮減,則現時閒置比例極高的竹篙灣填海區,再加上毗鄰的青衣西南填海區,已可得出最少400至500公頃土地,正是東大嶼都會的最佳替代方案。作為港島北和東九龍以外的第三核心商業區,如此更可一舉省卻數以千億計公帑投入,其地理位置難道不遠比海上孤懸的人工島優勝?

註:Flyvbjerg, B.(2014). "What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview." Project Management Journal, Vol.45, no.2.

作者是香港理工大學應用社會科學系講師

上 / 下一篇新聞