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土地大辯論 社會何所得?(文:陳智傑) (09:00)

由土地供應專責小組負責、自今年4月開始長達5個月的公眾諮詢——土地大辯論——不經不覺已到尾聲。在大辯論期間,眾聲喧嘩,但立場鮮明而且並不陌生:社運組織要求政府「清算」新界「棕土」(已受破壞的農地)、發展商囤積的農地等,以釋放被利益團體不合比例地佔據的土地資源;綠色人士則反對填海、反對發展郊野公園等破壞生態之舉;以民選為基礎的政團則要求公屋及社福用地必須達標。

一場審議民主的實驗

由於民情「殺到埋身」,不少以往較「低調」的勢力亦不甘示弱:一批高球界人士、名人以至是個別掛有學者身分的人跑了出來,呼籲讓粉嶺高球場「不遷不拆」;在棕土上有生意的作業者亦反駁指所謂棕土並非閒置土地。而另一邊廂,官府中人見輿情來勢洶洶,亦不禁加入「戰團」:特首曾公開表示支持填海,傳媒亦曾有風聲指公私營合作模式(政府跟持有新界農地的發展商一起合作開發)可行,惟旋即惹來「官商勾結」的批評。

約5個月的土地大辯論,幾乎是一場審議民主(deliberative democracy)的實驗。審議民主的概念,源自社會對代議民主(representative democracy)的批判,其中耳熟的討論包括:民意代表或會由於政治利益和黨派之爭而變得「離地」;民眾每隔數年才投一次票,作一次簡單表態,根本難以表達聲音,更遑論實質的政治參與。所以,行政機關和立法議會不能只靠每數年一次的選舉去制衡。社會政策必須有審議民主的過程,才能讓民意發揮應有效果。

審議民主的理想,是透過慎思明辨的過程,補足代議民主着重表決程序而衍生的缺陷。其一,大選投票、議會表決以至民意調查,其最大影響力都是集體表態的分佈結果,而非思辨討論的教育過程。即使是真知灼見,也可以敗給「少數服從多數」的表決原則。其二,代議民主着重表決,原意是希望人民在資訊充足及有深思熟慮空間的理性決策下,一起為集體決定負責。不過,在選舉工程操作及如今大家生活各有各忙下,代議民主的理想恐怕已淪為政治計算的操控。故此審議民主一來不主張「數人頭」或「鬥人多」,而是着重慎思明辨的過程及空間;二來亦希望透過「真理愈辯愈明」的過程,達到公眾教育的效果,拾回代議民主「初心」。

當然,理想總會遇到事與願違的現實。香港社會這一回土地大辯論,可謂是印證了多年來學術界研究審議民主時所討論的操作問題:

一、持份者是否人人平等?

這問題相當「政治不正確」,有違「一人一票」、「法律面前人人平等」的「常識」。不過想深一層:什麼為持份者?就是其利益及生活將會受政策影響的人和組織。對一般都市人來說,收回農地、發展農地、善用棕土,大抵是正常合理的事。然而對農地上的農夫、農地擁有人及一眾新界村落來說,這些都是改變家園、改寫生活以至是拆遷安置的大事。都市人一句「支持發展農地」,和在農地上耕作、居於村落的人要求「保衛家園」,是否分量一樣的「公眾意見」?

一群群「公眾」 可重疊亦可制衡

二、什麼是公眾利益?

這是上一條問題的延伸部分。公眾利益是指多數人的利益和意願,還是一些講求公義的社會價值?兩者有時難以分開討論,更難有所謂共識。增建公屋和社福設施,多數人大多支持,而且更是社會的強烈訴求。然而在什麼情况下政府可以基於這些強烈訴求而強制收回土地發展,則每宗個案都可能涉及公眾利益和社會價值的討論:私有產權、保育以至是新界應否保留鄉郊生活環境等。

三、什麼是公眾?

這是上兩條問題的延伸部分。這次土地大辯論歷時5個月,18個土地供應選項,相信並非每一個市民都會留意每一個選項的討論。民意研究裏有所謂「議題公眾」(issue publics)。簡而言之,「公眾」難以代表社會所有人。人們只會留意對自己事關重大的話題,又或對感興趣的項目發聲,於是每一個議題都有本身的「公眾」。一群又一群「公眾」,既可重疊,亦可互相制衡,甚至是讓民意出現「又要馬兒好,又要馬兒不吃草」的矛盾現象。故此民意調查及焦點討論的結果,可以是人們既支持發展新界農地及棕土(因支持增建公屋及老人院),但同時反對強制拆遷和收回土地(因不想支持「不公義」的行動)。

土地組報告會冒險取捨 還是各說各話?

5個月土地大辯論,差不多把香港多年來的土地問題及相關立場再一次介紹給香港市民。土地供應專責小組接下來要做的抉擇,是如何總結這眾聲喧嘩的辯論:小組會冒險向政府提供涉及價值取捨的選項建議,還是做一份各說各話的報告,讓政府親自處理上文提及的三大抉擇?無論如何,這場審議民主的實驗大概不會隨土地大辯論落幕而結束。

作者是恒生管理學院傳播學院助理教授

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