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再論一併研究政改和23條立法可行性(文:曾鈺成、林緻茵) (09:00)

日前我們發表《一國兩制實踐:回顧、評析、建議》研究報告,並就特區面對的憲制和政治問題提出建議。我們認為,政改和《基本法》第23條立法同屬重要的憲制問題,必須及早處理;兩個議題亦同時涉及國家安全和個人權利(包括各項自由和政治權利)之間的平衡,有相當強的關聯性。惟社會對於推動政改和23條立法的先後次序難有共識,故我們建議特區政府一併研究兩個議題,增加討論和協商空間。

經過連日討論,社會各界對我們的建議大概有幾類意見和想法——

(1)特區政府難以同時處理政改和23條立法兩個複雜議題;

(2)兩個議題的立法門檻不同,難以同步進行:23條立法只須在議會獲過半數通過,而政改則須三分之二;

(3)兩個議題始終有先後次序之分:部分人強調,近年由「港獨」思潮所引發的政治風波顯示23條立法有迫切性,港人應先透過23條立法釋除中央疑慮,才能在政改問題上爭取更大討論空間;另一些意見則認為,在政治制度不變的前提下,社會難以對23條立法有信心;

(4)是否在「8.31」方案的基礎上同時開展兩個議題的立法工作:在當前政治環境下,不少人預期23條立法的內容將比2003年版本嚴苛;但與此同時,在「8.31」框架下,社會能夠討論政改方案的空間有限。在這些前設下,兩個議題的協商空間並非「對等」,即使是同步展開立法工作,亦難以取得平衡。

重點是如何盡快創造有利條件

報告建議的重點並非同步展開具體的立法程序,而是如何盡快創造「有利條件」,讓社會在有共識的情况下推動政改和23條立法。滿足港人在經濟和民生議題上的需求,固然是特區政府正在努力營造的「有利條件」之一;但在政治層面上要創造「有利條件」,應通過社會上的充分醞釀,爭取在正式就具體條文或方案展開諮詢前,各界已就23條立法和政改的原則達成基本共識。

現時社會各界偶然就政改和23條立法兩個議題各自表述,分別提出新聞自由、言論自由、憲制責任等考慮因素,但各方對於如何在這些價值之間取得平衡、他們心目中有哪些不能撼動的底線等,卻未曾被釐清和整理。不同黨派連日來所表達的觀點,亦正正反映了社會在兩個議題的先後次序問題上依然爭持不下。

為了讓各界有充分和全面的討論,我們參考了基本法起草委員會的運作模式,以及過去大型公眾諮詢的經驗,建議特區政府在正式就具體條文或方案展開諮詢前,成立一個規模較大的委員會,帶動社會就兩個議題展開一些原則性的討論。從外國經驗所得,在處理敏感政治議題時,先協助公眾釐清一些基本的法律問題和現實限制,同時了解公眾憂慮,對解決問題很有幫助。上一次政改經驗告訴我們,部分市民對於基本法的有關規定並未有充分認知,故公眾參與的工作,應該盡早開始。在組成上,委員會應容納多個界別,並有熟悉中央和特區憲制的人士(如基本法委員會港方委員)參與,以確保得出的原則是受到社會廣泛認可,同時符合基本法規定和中央的底線。

在具體立法程序上,政改和23條立法當然可以有先後次序,甚至如有人建議,「梅花間竹」地進行,視乎社會討論的結果。我們的建議並沒有要求同時處理兩個複雜議題的立法工作,亦不牽涉立法門檻不同等問題。但我們認為兩個議題的立法程序不應相距太遠,當社會能夠預見兩個議題大概於何時進入立法程序,協商空間才會出現。

突破困局的第一步

最後,有人認為中央必定堅持「8.31」框架,對於23條立法的要求亦只會更嚴苛;即使社會各界接受我們建議,最終亦不會有任何討論空間。正如研究報告對於一國兩制多年實踐經驗的評析,中央和港人逐漸失去互信,並非一朝一夕而來。假如各界認定中央不會考慮港人擔憂和想法,或無意推進政改,那無論怎樣的建議和討論都會失去意義:政改只會繼續在現有條件下被否決,23條立法成功與否都繼續令社會爭論不止,亦只會進一步損害中央和港人對一國兩制的信心。

相反,假如香港社會能夠在政改和23條兩個重大憲制問題上形成一個有共識而又平衡各方考慮的原則性框架,這樣才是突破現時困局的第一步。最終,具體的政改方案能否讓中央放心,同時又能讓市民選出屬意的候選人,23條的內容能否在國家安全和各項自由之間取得平衡,還需要各界努力、集思廣益。

作者曾鈺成是「香港願景計劃」召集人,林緻茵是「香港願景計劃」研究員

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