中英聯合聲明、憲法與基本法的關係(文:邵善波)

名譽資深大律師和大律師,以及分別兼任大律師公會憲法及人權事務專業委員會副主席和主席的陳文敏教授與布穎琪女士,日前在《南華早報》撰文稱(註),近些年來內地官員談及一國兩制時總是傾向忽略或避免提及《中英聯合聲明》,好像它根本不存或完全不相關。陳文敏教授在《明報》早前發表的一篇文章也表達了同樣的意見。

事實上不僅如此!外交部發言人陸慷在去年6月30日主持例行記者會回應提問時指出:「中英聯合聲明作為一個歷史文件,不具有任何現實意義,對中國中央政府對香港特區的管理也不具備任何約束力。」對中央官員的這種態度,一點也不應感到詫異。

孰對孰錯?1984年中英聯合聲明簽署時,很多人感到意外它是一份「聲明」,而非「協議」。所用字眼不同的重要性,在當時被忽略掉了,至今天亦如是。

中國對港政策 非中英協定產物

中英聯合聲明的內容其實相對簡單,主要有4點實質的規定,即:英國將交回香港、中國將收回香港、中國宣布在收回香港後對香港的一系列政策,這3點是中英雙方的各自表述,與對方無關;只有第四點是雙方要共同執行的,即成立聯合聯絡小組處理移交事宜。這就是這份文件被稱為「聲明」而非「協議」的深層原因。

從這份文件的性質可以很清楚看到,1997年中國對香港回歸後的政策不是中英雙方協定的產物,而完全是中方自己的決定,是中方自己執行的事務,落實這些政策也完全是中國的內政。中英談判只是一個途徑、一個機會,讓英國可以了解、澄清中方對收回香港後處理香港的政策,及對此提出意見,「如果英國決定交回香港的話」。

聯合聲明不再具現實意義

中英聯合聲明當然是存在的,但它確實也不再具有現實意義,因為中英雙方就聯合聲明要履行的責任已經全部完成:香港被交還給中國,中國對香港恢復行使主權,並且落實她宣布的對港14點政策(即中英聯合聲明附件一)。所以,這份文件已是一份歷史文件。

這份文件,並沒有賦予英方任何事後的權力與責任。中方對港政策是中國的內部事務,中英聯合聲明並無賦權英國監督或參與中方對港政策的落實。如果英國認為中國違反了她的14點政策承諾,她可以提出外交交涉。但到目前為止,英國並無這樣做,因為中國一直謹守諾言。這裏順便澄清,香港要引入普選並非是中英聯合聲明內14點對港政策之中,這只是《基本法》的規定。

在中國管治下香港得以獲得特殊待遇,來源和根基都不是中英聯合聲明,而是國家憲法和基本法。2014年國務院公布的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,第一次講清楚這點。認為基本法或中國對香港的政策是來自中英聯合聲明,是一個嚴重的錯誤;以此理據認為英國有權、有責介入香港的事務,更是錯上加錯。

國家的憲法是否適用於香港?或更準確一點,是否只有憲法第31條適用於香港(這條規定國家得設立特別行政區,並以法律規定特別行政區實行的制度)?是近期受到關注的問題。白皮書公布前,很多人對此問題感到迷惑,這不僅是那些被認為在香港是憲法專家的法學教授和大律師,還包括北京的一些官員。不少人以為在一國兩制下,國家憲法在香港不適用、無效。

國家機構部委也是香港的機構部委

香港作為國家的一部分,國家憲法當然不是只有第31條才適用於香港。現實令到如陳文敏教授也得承認國家憲法在香港也是有效的,如有關國家體制的規定。全國人大、國務院及各部委,也是香港的全國人大、國務院及各部委,分別只是他們執行他們的職權時也得按基本法辦。

國家憲法中有關國家制度和機構的所有條款都應適用於香港,這一點不應有爭議;但在一國兩制下,國家憲法部分不適用於香港也是事實。但哪些適用、哪些不適用,又如何界定呢?

其實基本法對這問題規定得非常詳細:第11條規定「根據中華人民共和國憲法第31條,香港特別行政區的制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以本法的規定為依據」。因此,對這問題的正確理解應該是,除了基本法第11條規定的以外,憲法的其他內容應該都適用於香港。那全國人大常委會的決議又如何呢?

全國人大及常委會有3項權力可用於基本法和香港:人大常委會可以解釋基本法,進一步明確其含義;人大可以修改基本法,改變條文;人大常委會還可以通過一些決議,實際上是補充了基本法,而不是直接改變法律條文,也可以是不涉及基本法的條文。

基本法明確了人大的釋法權,也規定了修改基本法的程序,而人大常委會對香港事務作出決議的權力,並沒有在基本法內寫明。但這是否就意味着人大常委會決議的法律地位受質疑?在香港就無效?

全國人大在中國的地位,如同英國國會在英國的地位,是至高無上的。它對香港的決定是所有人都要遵守的。憲法第31條沒有限制全國人大的這項權力,除非它的決定違反基本法或其他法律。全國人大常委會對「一地兩檢」的決定,確認了香港和廣東之間的合作安排協議符合一國兩制政策和基本法,這是對香港有約束力的決定。與英國國會作出對英國事務的決議,對英國有絕對的約束力的做法,並無二致。

起草基本法時,身為諮詢委員的張健利資深大律師提出一個「四角原則」,即1997年回歸後香港的憲制及法律框架,應只有基本法,超越這法律本本的邊界的不能介入;國家憲法、人大常委會的解釋和決定,在香港全部都是越權、無效。

這設想當然是一廂情願、異想天開,並沒有任何憲制和法律基礎。然而不幸的是,這仍然是現時不少香港法律界人士的心態。他們一貫且一廂情願地錯誤解讀「一國兩制」、「高度自治」,如繼續認為中央權力只限於外交和國防事務。這些錯誤很容易反駁,例如基本法規定中央要任命特首和主要官員、可向特區政府發出行政指令,或備案審查特區立法機關通過的法律等等,這些權責就明確不屬外交和國防的範疇。但這些事實,不妨礙這些人仍不斷散播這些錯誤的說法。

對一國和兩制都要予恰當尊重

基本法不是香港至高無上的,全國人大及國家憲法才是。國家憲法與基本法,一起構成了香港特區的憲制框架。中英聯合聲明在香港特別行政區的憲制架構中,並無任何角色。

經過回歸20多年的實踐,在面對社會的不斷轉變及落實一國兩制過程中出現的種種問題時,我們需要深化對一國兩制的理解,對「一國」和「兩制」都要給予恰當的尊重,而不能僅僅尊重香港這「一制」。過於簡單、含政治動機、一廂情願地扭曲對基本法理解,對香港無益處。

註:"How China's constitution ensured that the Basic Law remains pre-eminent in Hong Kong," 6 Aug. 2018(bit.ly/2MdgwNn)

作者是新範式基金會總裁

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