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諮詢的意義(文:阮穎嫻) (09:00)

土地大辯論進入白熱化階段。近日有行政會議成員出來批評諮詢過程,本來民間團體與政府的對立,演變成建制內部自我撕裂。對於讀公共行政的人來說,怎樣做諮詢是個有趣的議題:首先,這次是「真諮詢」還是「假諮詢」?第二,諮詢方向及議題是否正確?第三,諮詢能否凝聚共識?

真諮詢與假諮詢

我早在今年5月28日now電視台的《時事全方位》便說,今次諮詢是否能真正反映民意,已不是土地供應專責小組(土供組)可以控制的事。就當他們真心希望收集意見、反映民意,政策是否反映民意,得看執行的一方,即政府本身。

諮詢做法可以有三:一是「真諮詢」,市民說什麼,如實反映;二是「假諮詢」,市民說什麼都好,政府意志凌駕人民,說政府的意見就是市民意見,很多民粹政府都是這個套路;三是「不諮詢」,好處是快、果斷,立刻實行。

諮詢不等同民主,不少獨裁政體也有諮詢,有所謂「諮詢式獨裁」。諮詢是一個方式,大家把題目攤出來,在不用利益條件交換、威脅和權力壓迫下嘗試說服其他人某個做法是好的;但是否獨裁,得看最後決策者的做法。民主不一定有諮詢:民主是少數服從多數,不經討論和申述過程的民主可以是完全沒有諮詢的。

我不清楚「假諮詢」和「不諮詢」哪樣較差。「假諮詢」讓民間聲音百花齊放,令大家得到討論空間。萬一不能對結果造成任何影響,也能反映政府的不足,提醒政府修正。「真諮詢」不一定比「不諮詢」好,這要看議題種類,事實上大部分政府決策都不會諮詢。在代議民主政體,四年一度選舉後,很多決定交由執政者處理,選民不服下屆報仇,所以也不會事事諮詢,這樣效率很低。

特首親毁諮詢

香港是獨裁政體,本來就不對「真諮詢」寄予厚望。可是,當大小團體仍繼續舉辦論壇、土供組仍在擺街站,特首林鄭月娥已經先發制人,率先說支持填海。

首先,林太是公務員出身,最叻走程序。雖然大家都知道事情是不會有共識了,但諮詢期9月底才完結,資料分析整合需時,黃遠輝說12月出報告仍太趕急。林太不待程序走完,就話要填海,土供組一干人等,何等尷尬。

第二,填海是長遠發展計劃,要等三五七年,實在不差那三數個月去落實。

第三,諮詢文件裏的填海計劃,除了馬料水外大部分與住屋無關,是創科、基建、數據庫等用地,雙方並無配合。

即便這已經赤裸裸地成了「假諮詢」,我不會說這個諮詢完全無用,最少民間團體好像樂此不疲;市民通過土供組的努力,也好像明白了多一點,可以參與其中。諮詢的過程比結果更有意義。

諮詢公眾什麼

去到應該諮詢哪個議題,行會成員及行內人大發牢騷,他們說黃遠輝領導無方、辦事不力。本來諮詢方向應是:大家想要一個怎樣的香港?一個國際大都會,人才匯聚,走新加坡路線?那便要更多住宅及商業地。工業回流?那便要更多工業地。要有更多休閒設施讓市民透透氣?那就要更多休憩及康樂用地。大眾願景各不同,有人要保留世界一級的郊野公園,這樣在開發土地上會受限;有些人認為經濟發展慢一點不要緊,甚至想閉關鎖港,不介意拿着低微工資悠悠慢活,這是另一種想法。知道了需求,才知道需要幾多土地。現在最少1200公頃土地都是根據需求假設推算,沒有問過市民這些假設對不對。問了市民,可能需要的不是1200公頃,而是1500甚至2000公頃了。

批評者又說:黃遠輝不諮詢大方向,而是諮詢用哪個選項、用哪一塊地發展,觸動了不少利益團體的神經,撥動了地區主義。大家都不願家園旁邊的地被用來建樓,於是紛紛劍指與自己無關的土地。商界就非常不滿討論使高球場受攻擊,變成仇富標誌,陳百祥也要被迫承認可以犧牲一部分發展。強調住屋「貴、細、擠」,令眾人都在搵箭靶,而不是攜手創造美好香港,共識自然更難形成。他們認為如果諮詢的方向做得好,就不會弄致這個田地。

但我想幫黃遠輝辯護一下。根據《香港2030+》時間線,研究土地需求是早在2015年時由專家小組做的,在2018年公布結果,所以2018年的諮詢無理由再回去專家已有答案的題目。所以要歸咎的話,就要早早問,政府何以決定哪部分需要公眾參與、哪部分諮詢專家。

諮詢結果不代表我

除了諮詢方向,諮詢方法也備受批評。有小組成員私底下跟我說,用「點心紙」的方法這樣落區做諮詢,「個腦未生埋」,笑得我揑着肚皮飲水也從口中噴出來。可怕是這個他們反對的方法,明明是這些人自己開會傾出來,然後他們仍在落區,跟市民說着違心的說話。

方法學上,這樣的諮詢使持極端意見的人被動員去參與,中間意見不那麼大的市民參與較少、比重較低,出來的結果也許會偏頗。事實上將眾人的意見疊加有很多方法,不同方法就會得出不同結果,在意見各走極端時諮詢市民的喜好實在意義不大。而且100個人就有101種意見,企圖將不同意見黏合成為「公共意志」,結果是「公共意志」不代表任何人,只有綑綁,沒有共識。

行內人都需要花氣力去了解的經濟、工程、規劃等資訊,竟然妄想市民看了幾塊壁報板就會有明智的答案,又或者一廂情願認為那80頁諮詢文件會有市民花時間看。土供組成員劉振江在電視節目也承認,委員開了10多次會、用了很多個月,才把東西搞明白,一般去街市買菜的市民又會短時間內搞得通嗎?

他們蒐集資料的方法為人詬病,例如反對增加土地供應者,如填不夠1200公頃,意見就會抽起不計,另外處理。雖然我不認同反對者的看法,但龍門擺得出來就要讓人射。小組雖說自己無前設,但有成員利用自己工作的組織和媒體不斷宣揚政府的看法。官員不能說政府無立場但發表個人意見,土供組的人如果要避嫌,其實也不應用自己的機構去幫政府推銷,而是做好推廣諮詢活動、發布信息,及整合意見的角色。

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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