改土歸流:下落不明的《收回土地條例》(文:黃肇鴻、陳劍青)

香港過往百多年的城市土地發展,一直都以「公共用途收回土地」方式進行。近日有傳媒統計過,特區政府自回歸後曾運用過169次《收回土地條例》(收地條例)進行各種公共用途,至今未嘗一敗。但今天在土地大辯論時,政府卻辯稱「公私合營」是短期內釋放私人發展商農地的不二之選,若運用收地條例則可能侵犯私有產權,引起發展商司法覆核,帶來「不確定性」云云。一連串自我弱化政府主導土地發展權的言語,令整個聲稱幫市民解決「貴、細、擠」問題的土地大辯論顯得格外弔詭。

發展商土儲的地理僵局

但如果我們能看清實際地理狀况,其實現時所建議土地發展模式,從來都不是「收回土地」與「公私合營」兩者之間的選擇。上千公頃的地產商新界土地儲備,如能符合城規會要求的話,多年前就早已自行申請改劃變成私人豪宅屋苑。所以仍然剩下的土儲,合理推算不少都面對着地權無法完全整合、無法額外徵地解決交通問題、位處生態敏感地區等因素。

近日市建局前行政總監譚小瑩女士亦於不同場合指出,公私合營模式最後往往都需政府收地介入來「鋪橋搭路」,以收地條例來「公器私用」。故此,最終選項就只有是政府統一收回發展商囤積土地作整體規劃,或者就是政府為配合與發展商公私合營來收回小地主土地的兩種選擇。政府運用收地條例只是對象與程度問題,所謂「私有產權」與「政府收地權力」亦只是刻意營造出來的假對立。

收回土地的功能與誤讀

這組假對立,事實上是利用市民對侵犯私有產權的恐懼,模糊了政府收地權力背後在處理自由城市經濟系統問題的重要功能,包括——

(1)處理「市場失靈」(market failure):私人業主沒誘因提供公用設施(道路、街燈、渠道等),由政府興建(有時須透過收地提供),土地才能正常使用;

(2)緩解「負面界外效應」(negative externalities):私人業主逐利的土地用途或會產生額外社會或環境成本(過高樓宇影響通風、工廠排污),政府有必要制止(包括可將土地收回);

(3)遏止投機(speculation):土地作為不動產,在無監管的市場會容易成為投機炒賣的目標,或任由土地空置,待價而沽。

回顧香港城市土地發展史,戰前港英政府因應九龍土地投機情况猖獗,在1922年修訂《收回官地條例》(收地條例舊稱)。從此政府毋須額外為地主補償土地的預期價值(hope value),只須賠償土地的真實市價(real value)。可見收地條例的功能亦包含了處理囤積居奇、界外效應及「市場失靈」的目標。

環顧世界各大市場經濟國家,政府收地都有相應憲法基礎,例如美國憲法第五修正案,奠定了聯邦政府及州政府以公共用途(public use)之名,給予公平賠償後徵用私人財產(包括土地);南韓憲法第23條則賦予政府權力以大眾需要(public necessity)之名,以公正價格徵用或限制私有產權。在香港我們則有《基本法》第105條及收地條例,以公共利益(public interest)之名收回私人土地,並作合理補償。

然而有些既得利益者卻不明所以,直指收回發展商囤積土儲建公屋居屋,就是實行「社會主義」。如此言論,輕則是昧於歷史及事實,重則是在散播謬論誤導公眾。

「公共用途」雙重標準

所以收地條例的爭議,重點一直都是在如何以公共用途收地,及給予原地主合理賠償,並且要令民眾感到收地權力運用公平(being seen as fair)。根據收地條例,行政長官會同行政會議有權為「任何類別」的公共用途收地,百多年來引用條例無數次,原因種類從殖民地初期收回衛生欠佳、影響通風的舊建築,到近代發展新市鎮(沙田、大埔、荃灣等)作住宅用途(公屋、居屋、私樓)、商業用途(如前沙田墟變成今天的新城市廣場)、臨屋區、鄉村重置區、工業村甚至公園等,用途廣泛。然而「公共用途」卻沒有在法律上明確定義,留給政府一個廣闊詮釋空間。所以若這把「尚方寶劍」運用得宜,可造福社群;一旦偏袒特定利益群體,則有可能造成社會不公平狀况。

美國法律學者Ilya Somin深入檢視美國政府運用國家徵用權時,總結美國政府詮釋「公共用途」的兩個方法——(1)廣義公共用途(broad view public use):任何潛在惠及公眾的用途(anything that might potentially benefit the public in some way),包括將私人土地重新分配予其他人;(2)狹義公共用途(narrow view public use):只限於將指定私人物業復歸政府擁有,並由政府使用(only the transfer of condemned property to government ownership)。

美國政府在19世紀多採用狹義公共用途,反對將私人土地重新分配予他人使用。隨着社會和經濟變遷,政府逐漸採用廣義公共用途,在收地上扮演更主動角色,甚至「經濟發展」都可將私人土地收回再賣出。以廣義公共用途收地的危險,在於運用不當將會導致嚴重後果,例如有色人種等弱勢社群的社區遭政府強行徵地,而Somin亦曾撰文批評美國總統特朗普在上任前為維護自己地產王國利益,曾聯同政府機關濫用國家徵用權(abuse of eminent domain),為興建賭場將窮人社區連根拔起。

在香港,我們亦可看到政府傾斜使用收地權力的情况,例如在市區重建項目,政府會運用收地條例收回舊區居民業權,再發展豪宅;然而面對公眾質疑為何不動用收地條例收回地產商囤積農地時,則表示將私人土地收回建屋是「不尊重私有產權」、增加「不確定性」云云。最後政府只將問題收窄至「政府出豉油(基建),發展商出雞(農地)」,只要「公私合營」機制透明就可以,其實是完全迴避了解答為何會出現雙重標準的問題,以及當中所衍生的社會不公。

勿自廢條例 助長囤地

這場土地大辯論充斥着來自既得利益者的雜音,由充滿前設的諮詢文件到充滿引導性的問卷調查,市民已愈益對這場土地大辯論失去信心。當然,近來圍繞官商勾結和收地條例的爭議,反而給予市民一個機會認清「貴、細、擠」問題的根源,其實是地產商對土地資源的壟斷和政府的刻意縱容所致。

故此,若然我們真的為了解決居住問題而發展地產商土儲,那就沒有理據不引用收地條例。原初條例就是為了打擊囤地行為的功能,反成了政府為地產商度身訂做公私營合作,自廢條例的武功來鼓勵發展商囤地,這不是完全地本末倒置嗎?

作者黃肇鴻、陳劍青是本土研究社成員

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