房屋政策左搖右擺 公私營房屋比例失衡(文:周永新)

「土地大辯論」最後無論有什麼結論,看來都無法解決困擾市民多年的住屋問題。增加土地供應是長遠之計,燃眉之急是如何解決市民的住屋困難,特別是縮短輪候租住公屋的時間,及協助蝸居劏房的市民。政府現在把問題歸咎土地供應不足,好像一旦政府可以開發足夠土地,情况便會好轉;但土地大辯論難有實質結論,政府若然再拖延時間,市民的住屋和置業困難只會愈滾愈大。我認為現在是政府行動的時候,必須另謀對策、尋找出路。

4名特首的房屋政策

市民今天遭遇的住屋和置業困難,我認為,原因是特區成立20年以來,政府的房屋政策左搖右擺,犯下不少錯誤造成。回歸以來香港共有4名特首:第一任特首董建華,他的房屋政策今天仍為市民提起的,是他建議每年興建8.5萬個住屋單位,其中5萬個是公營房屋,3.5萬個是由市場主導的私人物業。但亞洲金融風暴一起,不到兩三年,董的建屋大計已不存在。

第二名特首曾蔭權,他的房屋政策今天仍為市民記得的,是他堅決拒絕復建居屋,並同時減少興建出租公屋的數量。曾蔭權開發土地的態度也不積極,最「致命傷」的是他延續「勾地」做法,任由發展商操控土地供應。曾的房屋政策可用「放軟手腳」來形容。梁振英在任特首時,房屋政策雜亂無章,給市民的印象是「盲搶地」,徒然有願景,但5年任期計算下來,興建的房屋單位數目與目標相距甚遠。

林鄭月娥的房屋政策,較前3名特首都要明確,她在去年施政報告說:「房屋並不是簡單的商品,而適切的居所是市民對政府應有的期望,是社會和諧穩定的基礎,因此在尊重自由市場經濟的同時,政府有其不可或缺的角色。」

什麼是政府在解決市民住屋需要上「不可或缺的角色」?這方面,林鄭月娥講了兩個表面看似矛盾,卻是同時必須考量的因素:第一是房屋不能單以商品來看待,因房屋有重要的社會意義,是社會穩定的基礎;第二,林鄭月娥同時指出,政府的房屋政策必須尊重香港是自由市場經濟社會,政府不能抹煞私人物業市場的存在價值,也不應對私人物業市場的供求和價格作出擾亂性的干預。簡而言之,政府的房屋政策就是如何在穩定社會和確保市場運作暢順間,作出適當平衡、拿揑準確。

這樣,政府怎能拿揑得準?回答這問題,先來看市民的住屋狀况。附表顯示的是最近3次人口調查所得按房屋類型劃分的人口分佈。簡單來說,住在公營租住房屋的人口佔了約三成,從2006至2016年下降約兩個百分點,減少的原因是政府削減了公營租住房屋興建數量。資助自置居所房屋的人口,從2006年的17.8%降至2016年的15.8%,原因是從2003年開始,政府停建及停售居屋。私人永久房屋的人口,則由2006年的49.3%升至53.2%。以上市民住屋類型分佈的變化,我認為可以用來解釋今天住屋和置業方面的困局。

土地公共房屋政策 不應混為一談

首先,公營和私營房屋各佔全港人口一半的格局,早於上世紀80年代末形成。政府於1953年因石硤尾一場大火開展大規模徙置行動。到1958年,政府開展廉租屋計劃,對象是收入微薄的家庭。1978年,政府推出「居者有其屋」,主要對象是在租售公屋居住了一段相當長時間的居民,讓他們的經濟條件一旦有改善,可以私人物業市場大約六折價錢購買居屋。政府當時引入居屋,原因有兩個:一是為1973年成立的房屋委員會提供資金,進一步發展公營房屋;二是騰出租住單位給苦候入住公屋的市民。因此,居屋最初設立時,不單有10年禁售限制,出售房屋還必須「補地價」。到了今天,居屋性質或許出現了一些變化,但購買居屋的,目的應仍是尋找一處固定居所,為自己和下一代免去私人物業價格大起大跌的折騰,而非為了居屋的升值作用。

總的來說,政府在房屋政策扮演的角色,應以公營房屋為重,目的是協助無法在私人物業市場應付住屋需要的市民。

政府不應把土地政策與公共房屋政策混為一談:土地政策是為市民住屋需要和其他公共用途提供土地;公共房屋政策是針對需要政府協助才能解決住屋和置業困難的市民。

這些需要政府協助的市民,戰後初期是「無瓦遮頭」的難民,繼而是子女眾多的低收入家庭;到了七八十年代,是移居香港的大陸移民;今天連大專畢業的年輕人,也可能成為政府的援助對象。

房策左搖右擺造成的困惑

特區成立以來,政府房屋政策左搖右擺,造成的困惑有目共睹,市民面對住屋困難只好搖頭嘆息。為什麼這樣?我看最主要原因是,公營和私營房屋各佔人口一半的比例失去平衡。董建華年代,當初訂立每年興建8.5萬個住屋單位,其中公營房屋佔5萬個,結果入住公屋和購買居屋的人口驟增。而影響更深遠的房屋措施是,從1997年起的8年內,共約12萬個公屋居民購買自住單位成為業主(租置計劃),間接減低了部分公屋居民購買私人物業的意欲,是造成千禧年代初期私人物業市場疲憊不堪的原因之一。

到曾蔭權年代,停建和停售居屋的政策,加上減建出租公屋數量,使公私營房屋所佔人口比例出現逆轉,出租公屋和居屋的人口從2006年的48.8%降至2016年的44.9%。結果私人樓宇價格從2006年復蘇以來持續上升,而輪候公屋的市民愈來愈多,等候「上樓」的時間也愈來愈長。梁振英上任後,雖在房屋政策上改轅易轍,但成效不彰。到2016年,公營租住房屋的人口見歷史新低至29.1%;資助自置居所房屋的人口亦沒有起色,跌至15.8%。另一邊廂,私人永久房屋的人口由2006年的49.3%升至2016年的53.2%,趨勢看來還會持續,進一步令公私營房屋的人口比例失去平衡。

這樣,林鄭月娥「以置業為主導」的房屋政策,又能否扭轉乾坤?下次再談。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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