住屋權與「土地大辯論」何干?(文:黎恩灝)

特區政府「土地大辯論」的議程,一方面直接聚焦在應否開發土地,另一方面則借力打力,在是否收回高爾夫球場用地不置可否。至於民間團體則集中在住屋需求,包括土地分配公義,令土地政策能惠及住屋需要,同時免於官商合謀,從中牟取暴利。

要探究香港土地和住屋問題,固然要數據佐證,例如民間團體、學社等力陳香港目前根本毋須填海,已有足夠土地滿足建屋需求。證據為政策的必要性和可行性而立足,政策則折射政府的管治理念和官民關係。土地辯論,到底牽涉什麼管治理念和價值?我認為其中之一就是做人的基本權利。國際人權公約訂明,人人有權擁有適足住屋(adequate housing)。住屋權並非僅指「我有權上樓」的物質需求,而是指任何人均有權居住在「和平、安全和有尊嚴」之所(註)。

適足住屋權的國際標準

聯合國《世界人權宣言》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》要求人人有權享受「其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」。1991年聯合國經濟、社會及文化權利委員會發表關於上述公約適足住屋權(下稱住屋權)的〈第4號一般性意見〉,除了解說居住者和租客的權利與自由,亦提出了適足住屋的標準——

(1)保障住房權:確保居住者受法律保護,以免受到強迫驅逐、騷擾和其他威脅;

(2)供應服務、材料、設備和基礎設施:居住者如無安全食水、衛生設施、日常所需的能源、食物儲藏設施以及垃圾處理等,即並不享有適足住房;

(3)可負擔性:如果住房成本危害居住者享有其他權利,即不能視為享有適足住房;

(4)宜居程度:住房需有足夠空間,同時能使居住者免受「寒冷、潮濕、炎熱、風雨、其他健康威脅和結構危險」;

(5)無障礙:適足住房應考慮弱勢和邊緣群體的特殊需求;

(6)地點:適足住房位置需有一系列配套,例如就業機會、保健服務、學校、保育中心和其他社會基礎設施,亦不應位處受污染或危險地區;

(7)文化處境:建設適足住房,應尊重並且考慮一地之文化特性、展現文化身分和多樣的住房。

〈一般性意見〉進一步描述了住屋權的3個特質。首先,落實住房權,政府責無旁貸。既然適足住房是權利不是商品,它就不應完全由市場決定供求,政府有責任透過具體的立法和政策去保障、促進住屋權,並防止該權利受損。這不是為了施捨福利,而是履行公約的維權義務。其次,住屋權不止是「有瓦遮頭」或4幅牆便滿足到,它攸關居住者身心福祉和社群的共存及健康發展,故需兼顧住房內在的質素和外在配套及人本規劃,故政府需有一個全面落實住房權的策略,而非「盲搶地」。再者,正如國際人權一向論述,公民及政治權利和經濟、社會、文化權利本是一體,只因當年冷戰因素而「分家」。住屋權和公民權利的反歧視、平等原則息息相關(例如上述「無障礙」標準);市民亦需有政治權利去參與決策和監察,確保政府有效落實住屋權,防止官商勾結。

香港是保障住屋權的反面教材

住屋權標準雖然概括抽象,卻足以分析香港住屋問題。住房權所需的「可負擔性」、「宜居程度」和「無障礙」標準,其實切中要害。香港在缺乏「可負擔房屋」供應方面,可謂走在「世界尖端」。

本年初Demographia公布的國際調查顯示,香港連續第8年成為全球樓價最難負擔的城市,樓價對入息中位數比率由2016年的18.1倍惡化至19.4倍,這倍數代表港人要不吃不喝19.4年方能買得起一個住宅單位。至於無法「上樓」而寓居劏房的基層市民,其居住環境惡劣,亦廣為媒體報道,例如有劏房單位竟將梳化牀放在馬桶旁邊,要租客「與廁同眠」;又有報道劏房戶為免遭業主濫收電費,唯有開門通風,卻惹來嚴重鼠患,影響身心健康。最近香港聖公會麥理浩夫人中心和社區工作部公布一項調查,在去年2至3月訪問了104個劏房家庭,發現超過九成劏房戶認為住屋問題是主要的精神壓力來源,並有超過八成住戶表示因住屋問題有精神困擾。

凡此種種,足證香港堪作國際社會保障住屋權的反面教材。

港府有責任保障住屋權

特區政府在憲制層面有明確責任保證香港居民享有住屋權。《基本法》第39條訂明「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律予以實施」。政府亦須根據公約定期向聯合國經濟、社會和文化權利委員會提交報告,並交代實踐住屋權的具體辦法和成效。

2014年聯合國經濟、社會和文化權利委員會在《關於中國(包括中國香港和中國澳門)第二次定期報告的結論性意見》,按住屋權的原則回應了香港的房屋問題:「委員會感到關切的是,中國香港在提供價格可承受的適足住屋方面投資不足,造成較高比例的人口生活在沒有適當服務和公用設施的非正式住所、工業建築、籠屋或牀位寓所之中。」委員會為香港的住屋權問題提出具體批判,亦要求政府從人權角度出發,確保住屋供應、價位和宜居程度適當。

香港住屋權水平低下,一方面和近年全球流行的「住屋金融化」有關(詳見拙著〈特首選舉會關心住屋權嗎?〉,2017年3月9日《明報》),另一方面也和政府一直轉移視線,在土地和住屋問題上只講填海開發,不管囤地和私樓空置,以及杜絕劣質住屋如劏房的問題有關。政府要保障和落實住屋權,一般而言是以立法和政策兩道板斧雙管齊下;但政府目前只聚焦土地開發政策,對立法規管租務、物業空置、炒賣住房和運用《收回土地條例》等法律工具不置可否,就予人一個信號:政府寧願大興土木,都不願動既得利益者的板塊利益,以市民的住屋權為先。

從住屋權的角度批判香港土地和房屋問題,並非要求一步到位,亦不是要求政府為所有市民提供公屋。事實上,國際住屋權的論述也鼓勵政府同時以市場和非市場的手段去推動住屋權。回到香港具體脈絡,民間推動的辯論方向的確擊中政府要害:香港土地問題其實是「不患寡而患不均」。「土地大辯論」要問的,其實是政府的角色和服務對象:政府對市民的住屋權有多大承擔,決意將實踐住屋權的優次立於囤地者和地產發展商利益之上?

註:《經濟、社會與文化權利的國際公約》第11(1)條

作者是倫敦大學亞非學院博士候選人

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