人大常委會一地兩檢決定的法理分析(上)(文:陳弘毅)

人大常委會在去年12月27日就「一地兩檢」法律問題作出決定,在香港法律界引起軒然大波。有些論者認為這個決定欠缺法理依據,甚至有人認為它反映中央為了讓香港特區政府在西九高鐵站實行一地兩檢,不惜違反或歪曲《基本法》,作出一個任意的決定。對於這些觀點,我不敢苟同。在本文中我會嘗試說明我所理解的人大常委會這個決定的法理邏輯和思維,以供香港法律界及各界人士參考。

首先,這個決定的標題是《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定》。簡單來說,它是一個批准內地和香港就一地兩檢安排達成的協議的決定。《決定》除了3段引言外,有3點主要的內容:第一,批准上述協議並確認該協議符合中國《憲法》和《香港特別行政區基本法》;第二,規定由國務院批准西九龍站內地口岸區的設立及其範圍,並規定該內地口岸區將來由內地有關部門依照內地法律和上述協議實施管轄;第三,規定日後如上述協議有所修改,須由國務院批准並報全國人大常委會備案。

屬特區自治範圍 毋須引用第20條

為了確定上述協議是否符合基本法,人大常委會在《決定》及其相關的「說明」中闡釋了一些法律觀點,其中最重要的是以下兩點。第一,常委會認為,在西九高鐵站設立一地兩檢安排,屬香港特別行政區政府對於出入境實行管制的事務,故屬於香港特別行政區根據基本法(尤其是第2條)享有的高度自治權的範圍。同樣地,把內地口岸區所屬地域租借或以其他方式撥劃給內地有關部門行使使用權,也是特區政府根據基本法第7條享有的權力。正因如此,常委會認為毋須引用基本法第20條授予香港特別行政區實施一地兩檢的權力:第20條用於由中央授予特區某項根據基本法特區並不享有的權力;而由於設立一地兩檢安排是香港原本已經享有的高度自治權的一部分,所以毋須中央根據第20條作出額外授權。

這次一地兩檢安排的法律模式被稱為「三步走」方案:第一步是由香港和國務院授權的廣東省人民政府簽署關於這個安排的協議(即上述合作安排);第二步是由人大常委會批准這個協議,即上述人大決定;第三步是由香港立法機關通過關於西九龍站通關安排的法例,同時由內地有關部門進行內地的法律程序,以安排有關出入境和海關等部門的人員在西九龍站的內地口岸區執行職務。在「三步走」方案中,香港的高度自治權在第一步和第三步都得以充分體現。

在第一步,由香港特區政府自行決定是否與內地有關部門簽署關於一地兩檢的協議。在第三步的階段,由香港立法機關自行通過本地法例去設立一地兩檢的安排。這種情况與香港立法機關立法實施全國人大常委會根據基本法第18條列於附件三的全國法律(例如最近列入附件三的《國歌法》)的情况不同:在國歌法的情况,由於國歌法已經列入附件三,所以在香港通過本地立法以實施國歌法是香港特別行政區在基本法下的憲制義務;如果香港立法機關拒絕通過有關立法,那麼根據基本法第18條,全國人大常委會有權把內地的國歌法在香港直接公布實施。但是,根據一地兩檢安排的「三步走」方案,除非三步都得以完成,否則並不會有一地兩檢。例如,如果香港立法會最後未能以多數票通過由特區政府提交的關於西九龍站通關安排的條例草案,那麼便不會有一地兩檢。

上文提到,常委會《決定》中有兩個重要法律觀點,第一是設立一地兩檢安排屬於香港特區高度自治權範圍之內,毋須中央根據第20條作出額外授權。但是,特區政府行使其高度自治權時,不能作出任何違反基本法的行為或立法。由於一地兩檢安排涉及內地法律在西九高鐵站的內地口岸區的適用,有可能被認為是違反基本法第18條(該條的內容包括「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」),所以人大常委會的《決定》和有關「說明」處理的第二個重大法律問題便是:一地兩檢安排是否違反基本法第18條或其他條文。人大常委會就這個問題的結論是:一地兩檢安排並沒有違反基本法第18條或其他條文。以我的理解,這主要是基於基本法第18條的立法原意的考慮。在這裏,我會先把這個《決定》中就第18條與一地兩檢法律安排的關係的法律觀點,嘗試予以撮要表述,然後再說明這個表述背後的法理邏輯。

不表示特區有權隨意劃出土地行內地法

以我的理解,常委會《決定》認為第18條並不禁止香港特別行政區在行使其出入境管制的高度自治權時,設立一地兩檢安排和內地口岸區,並規定在某些法律適用和司法管轄權的問題上,該內地口岸區視為內地(合作安排中規定由香港法律管轄的6類事務除外),因此內地法律在內地口岸區的適用並不違反基本法第18條。必須指出,常委會的《決定》並不表示或意味着特區政府或特區立法機關有權隨意在香港特別行政區境內任何地方劃出一塊土地,並規定內地法律在該塊土地實施。因此,大律師公會在去年12月28日的聲明中說,人大《決定》「意味內地法律只要適用範圍並非全香港,便可於特區境內由特區政府指定的任何地方(例如高等法院大樓)執行」,這絕不是這次人大《決定》的法律含意。

我們在這裏應該留意到,人大《決定》中特別指出這個一地兩檢安排「不減損香港特別行政區居民依法享有的權利和自由」。這是因為一地兩檢安排相當於把本來設於內地的口岸區搬遷到西九站,對於高鐵乘客來說,無論有沒有一地兩檢,他們都必須經過由內地出入境和海關等人員執行的通關檢查,無論通關檢查設在深圳那邊或設在西九龍的內地口岸區,他們在接受通關檢查時的權利、自由和義務是一樣的,內地有關人員可以行使的權力也是一樣的。從這個角度來看,乘客的權利和自由確實並無因一地兩檢而有所減損。

符合比例原則

正是基於這些考慮,人大常委會在《決定》中表示,在一地兩檢安排下把「內地口岸區視為處於內地,是適當的」。顯而易見,這並不表示人大常委會認可香港當局有權在任何情况,或為了任何目的,而把香港特別行政區境內的某一區域視為內地並適用內地法律。用普通法的語言來說,這是一種比例原則(proportionality principle)的應用:香港立法機關之所以有權立法實施一地兩檢,並設立視為處於內地的內地口岸區,是因為人大常委會認為這個安排是符合比例原則的。即是說,為了方便乘客辦理出入境的手續而設立一地兩檢,這是一個合理合法合情的目的;而為了達到這個目的而設立一個視為處於內地的口岸區,這是與上述目的有合理關係及與其相稱的手段或措施,尤其是因為這個措施沒有減損相關乘客的權利和自由,所以這是基本法第18條所容許的。

(編者按:明天續下篇)

作者是香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員

上 / 下一篇新聞