垃圾徵費爭議未息，近日各黨派都指如期實施會導致混亂，甚至有意見認為政策應及早擱置。官員近期則多次表示要視乎試行結果再部署，未正面回應是否如期推行。至於一般市民，部分在茶餘飯後都指「怕麻煩，最好擱置」。這種氣氛下，彷彿政府一宣布「擱置」，大家都會鬆一口氣。
不過，從政策檢討（policy review）的角度而言，「怕麻煩」、「怕混亂」、「怕不受歡迎」，並不是一個能夠把醞釀差不多20年的政策輕輕擱置的理由。假如政府以至全社會都有必須執行的決心與意志，哪怕是更麻煩的政策，都能夠落實。在政府正判斷垃圾徵費應否如期推行的關鍵時刻，我們不妨一起透過幾個問題，反思我們對整個政策的立場。
你是否同意垃圾徵費的理念？
反思的第一步，當然是回到政策初心。垃圾徵費的構思，當初是為了解決什麼問題而提出？根據2005年《香港固體廢物監察報告》，當時每天已有共9377公噸的都市固體廢物送進堆填區。
為解決「嚴重和迫切的廢物問題」，2005年發表的《都市固體廢物管理政策大綱》（《大綱》）以引入「可持續的廢物管理策略」為政策目標（policy objective）。目標以3個指標（indicators）構成：（1）避免和減少產生廢物；（2）重用、回收及循環再造；（3）減少廢物體積及棄置不能避免的廢物，並以「社區參與」和「污染者自付」兩大原則（principles）實現。
在這些原則下，垃圾徵費成了減廢的主要政策工具（policy tool）。根據相關立法會文件，垃圾徵費是改變行為模式的直接工具。直接徵收都市固體廢物費，可鼓勵家庭避免和產生廢物，並將可回收的廢物分類。事實上，早在1997年環保署報告中，已提到經濟、生活方式及即棄習慣，是垃圾量有增無減的成因。在缺乏誘因的情况下，市民容易養成把有用資源丟棄的生活模式。
若被問到是否同意垃圾徵費的理念，相信不會有人說自己從根本上「反對環保」，或認為「香港垃圾棄置問題並不嚴重」。或會有人說，他們只是反對以徵費模式實踐環保理念。那麼，若不以徵費作為改變行為模式的工具，我們還有其他有效的政策工具，以達到相若的效果嗎？
還有其他解決方法嗎？
換個說法：就算最終政府決定擱置垃圾徵費，當初《大綱》提到的「嚴重和迫切的廢物問題」，並不會同步消失。根據最新數字，香港每天廢紙棄置量與2005年相比，只是由當年的2421公噸，下降至2021年的2234公噸；每天的廚餘棄置量則由當年的3154公噸，上升至2021年的3437公噸；每天的廢膠棄置量同樣是有升無減，由2005年的1746公噸，上升至2021年的新高2331公噸。如果當年情况已是「嚴重和迫切」，近年狀况只能說是更嚴重；而單靠市民自發回收，仍無法明顯改善問題。故此假如政府決定擱置現行徵費方案，它又有何「可持續」的替代方案呢？
《大綱》同時指出，單靠擴建堆填區並不能解決香港的垃圾問題，原因在於社會須減少需要處理的廢物體積，才能節省作為最終棄置剩餘廢物的堆填區空間。減少廢物體積，亦有助於「延長堆填區的壽命」。不過時至今天，由於垃圾量太多，3個堆填區早已趨於飽和。政府自2014年起提出「三堆一爐」（即擴大堆填區和興建焚化爐）應對。不過就算現有技術可做到無污染排放，焚化本身並無助於從源頭減少廢物，達不到保護環境的初衷。
假如我們同意問題的嚴重性，亦認為源頭減廢是解決方法，那麼政府在今年8月1日前，可以有3個選擇：
（1）堅持以原本方式實施垃圾徵費，因為徵費是「可持續的廢物管理策略」的最主要政策工具。
（2）完全擱置方案。若決定完全擱置，那麼無論是重新制訂目標也好、重新制訂策略也好，當局還是要交出一個替代方案。
（3）最後一個選擇（亦是很多人預期的結果），就是政府會大致根據原本方案推垃圾徵費，但會作一定程度的調整。
試行後發現問題 如何處理？
對於是否同意垃圾徵費的理念，相信有更多市民會回答：「不是不支持環保，不是不支持徵費。但現時政策推得不好、配套不夠。」
假如政府不打算完全放棄垃圾徵費，而改為再延遲實施，那麼官員就要闡明兩點：我們到底欠缺什麼條件；要達到這些條件，需要幾多時間，而不是以「等待社會準備好」、「4個月後又4個月」、「視乎環團和社會的反應」等方式了事。假如政府認為垃圾徵費的實施規模和方式要調整，它也需要向市民交代預期成效。
幾個月前，當政府宣布延遲垃圾徵費，並以「先行先試」判斷最新部署，社會已提出兩個疑問：垃圾徵費已試行了無數次，再試行還有助收集哪些具體數據？在延後實施的時間裏，當局用了哪些方法令市民更明白垃圾徵費的意義和操作，又增加了哪些配套？
兩個星期前，有人問到魚骨和雞骨會否刺破指定膠袋，局長就建議市民先行用其他膠袋把骨頭包起，再放入指定膠袋。這回應使人大惑不解，而筆者當時第一反應是：「魚骨和雞骨是否廚餘？」
有台灣朋友說骨頭不是廚餘，但又有「行家」指香港廚餘包括骨頭。廚餘機上的通告在「過大骨頭」上打了個大交叉，那是否代表細骨頭就可以回收？友人嘆了一句：「看過你們在facebook上的對話，我發現自己根本不知道什麼是廚餘！」這討論反映了一點，就是無論試行前，還是試行期間，市民從官方接收到的重點，仍是「如何把垃圾塞進指定膠袋」；而如何做好回收，只是次要。解說方法和重點不變，市民對徵費的理解自然也難以改變。
無論結果如何 都要做更多
說到排除萬難都要推動環保，新加坡已設定航空領域減排的新目標：2026年起須採用更環保的可持續航空燃料，乘客購買機票時也須繳付可持續航空燃料稅，這種稅項成了全球首例。直接把稅額加入機票價格，必然不受歡迎；惟只要政府相信政策背後的理念，並仔細構想如何落實，「不受歡迎」並非放棄政策的理由。
也許有人會指新加坡的政策延續性較高，但我們也未至於會認為垃圾徵費是由上幾屆政府提出、上一屆政府通過，所以本屆政府就沒有責任把它落實。即使政府確實認為徵費是不可能的任務，它也有交出替代方案的責任。
作者是公共政策顧問
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