港英政府於1982年匆匆以發展地方行政名義推出的區議會，經歷40多年歲月，終告一段落。特區政府現提出的區議會「442」改制方案，以委任議員，再加上政府委任的分區會、防火會及滅罪會「三會」選出的議員為主體，民選大減至兩成。有輿論批為「民主倒退」，乃因長期以來區議會與香港政制民主化進程分不開。
政府改制目標有三：（1）重返《基本法》第97條規定的非政權性區域組織定位；（2）確保愛國者治港；（3）充分體現行政主導。改制近因乃2019年反政府暴亂，該年11月區議會選舉讓偏激泛民、自決及「攬炒」派大勝，中央視作奪權，決意重塑特區管治體制，先有「完善」立法會選制，今「完善」地區治理，防止反中亂港者入局。
以民選產生諮詢組織的「怪胎」
區議會出台的歷史背景，乃中英兩國快將談判香港九七前途，立法局仍為委任制，港英推出法定職能限於諮詢的區議會，但以「政治」方式（民選初為少數席位，後佔多數）去產生一個「非政治」（狹義）組織，有議會之名而無議會之實權，本身就是怪胎。若論諮詢也存把關作用，那麼為何環境諮詢委員會以至具法定權力的城規會及房委會，都不設民選委員？
實情是區議會乃英方構建其一旦撤出香港下非殖化部署的重要一步，定義為所謂政制「三層架構」（立法局——市政局／區域市政局——區議會）之底層，予人推動基層民主之感，此乃「模糊政治」，有另類「行政吸納政治」之效。後來基本法保留此港英產物，特意強調其非政權性質，但模糊依舊。
最初民主派曾爭辯應否參選，以免淪為殖民統治之「民主窗櫉」，傳統愛國團體也存猶豫。不過中英達成聯合聲明後，香港進入回歸祖國的過渡期，本地政治群雄並起，各方各派皆全情投入3層架構的選舉角逐，讓區議會取得本身的存在邏輯和養分。
「政治」之實乃官方容許、民間推波
早期民選區議員的民意代表光環，蓋過委任制下的立法局議員，代表新興參政力量。他們倡議政策、設立議員辦事處、接受投訴，成為日後民選立法局議員的先行者。隨着政制逐步開放、民選成分增加，區議會走向政黨政治，回歸後並可間選行政長官選委及立法會議員。
董建華和曾蔭權主政時，特區政府曾分別於1998和2006年檢討地方行政制度，前者導致取消區域市政組織（「殺兩局」）、政府收回市政管理權力，但兩次均未觸動區議會的存在，仍保留「模糊政治」特色，稍增其在地區管理上的角色（如區議會正副主席加入由民政專員主持的地區管理委員會、由特首主持全港區議員參與的地方行政高峰會），並增加區議員津貼及開設辦事處的資助，仿效立法會制度。
外殼一樣，內質在演變。不少官員難明其制度功能，只知事事需諮詢區議會，使之「成」事不足卻「敗」事有餘。民政官員樂於依賴區議員去掌握民情、擺平民怨及社區矛盾。區議會沒有財政權，政府給予作地區活動和小型工程的撥款由民政專員支配，但依循區議會及其轄下委員會的建議漸成慣例；梁振英任內強調增能區議會，「地區問題，地區解決」，並每區多給1億元，由區議會決定推行亮點工程。
建制派及泛民均銳意經營區議會，除議會資源考慮外，更視之為培養從政人才和建立大選舉樁腳之所，不分黨派要求政府下放權力。隨着立法會直選議員多來自區議員背景，及依賴地區上區議員服務網絡，致出現立法會議題區議會化及區議會爭取討論全港性議題的現象。近年區議會常質疑政府舉措，尤其發展及基建項目，多因社區「鄰避」（Not In My Back Yard, NIMBY）心態作祟，反對派更充斥陰謀論。
區議會成反對派大本營？
基本法第97條容許區域組織除受政府諮詢外，也可負責提供文康及環境衛生等服務，因此很難說區議會的演變違反原意。真正的問題是：港英能善用區議會，但特區政府能嗎？還是愈來愈被區議會反綁、尾大不掉？
有指區議會已成反政府的大本營，此在2019年底改選「變天」之前並非實情。回歸後歷次區選（2003年底受「七一」大遊行效應衝擊除外），建制派當選率高，他們經營社區有道，噓寒問暖，憑地區實力主導區議會。各區區議會主席差不多盡為建制派，肯配合政府，不少善於與泛民打交道，手腕圓滑。但2019年動亂改變一切，政治撕裂至難以彌補，泛民更被自決及攬炒派騎劫。
中央怕香港亂，對選舉民主充滿戒心。但眾人之事便是政治，揮之不去，所以不應因一時之亂象而全盤否定議會政治的作用及低貶政治、動輒「去政治化」；反要理順民情及社會矛盾，因為有怎樣的市民才有怎樣的當選者。要防止的乃鼓吹衝突仇恨和陰謀論的「泛政治化」，及有票無權下的「不負責任」政治。
混合制組成 關鍵是能力和承擔
以無法定權力之地區諮詢組織言，混合制組成並無不可，畢竟普選目標在於立法會和行政長官。多年來不少各界人士被委政府諮詢公職，獻出時間精力、社區識見和專業所長，既有建制亦有泛民人士；同時，也不應視民選為畏途。政府要廣開言路，而非尋求迴音壁。無論委任或選任，關鍵是量才而用或選賢與能、具社區承擔，不縱容尸位素餐或空頭政治。
近10多年香港政治生態愈加民粹偏激，以致扭曲議會運作，須予警惕，但也不應以2019年之變去抹煞長期民選區議員的功勞。他們固然有參差強弱，不同黨派皆有勤奮問政，也有懶政或搞事者；惟實事求是看，區議會培養了不少有能力的從政之才，一些更成為稱職的立法會議員及行政會議成員，並因受過選舉洗禮，行事較「落地」。
區議會若純作諮詢，毋須冠以「議會」之名，也不必有民選議員，讓居民以為選舉一般政治意義上的代議士。但若中央及特區政府仍在意區議會作為基層參政平台，非政權性的區域組織也可賦予一些地區管理職能，使區議員着實承擔為民做事的重任，受居民問責。
區政成敗 直接向民政專員「問責」
幾十年走來，地區治理似乎成也區議會，敗也區議會。雖然區議會常被譏為「雞肋」（食之無味，棄之可惜），但過去起着平衡地區利益的潤滑劑作用。能否用好它，考驗主政官員的管治藝術。
區議會如何改制都好，總不能僵化視為政府地方管理上的依附／執行工具，官意主導一切，否則應乾脆廢除民選議席。保留部分民選議席，就擺脫不了「模糊政治」的色彩，這不以法定職能或長官意志決定。大減直選議席，擴大選區範圍，反會增加這些較「稀有」、經民眾投票加持的區議員的民意代表地位，其「實力」勝過委任議員；若以狹義的憲制和法律認知視之，乃只見樹林不見森林。
按現時政府方案，由民政專員擔任區議會主席，兼統籌地區治理（包括三會及取代以前互助委員會的社區關愛隊網絡），日後區議會須步步配合政府，強化政府一條鞭抓事之能力，能否更為下情上達、凝聚民意、提升施政效果，有待驗證。不過，行政集權後若地區上或民意上出現亂子，再不能埋怨議員或政黨了。區政成敗直接向民政專員「問責」，進而中央也直接向特區政府頂層問責。政府上下有否準備好KPI（關鍵績效指標）？
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
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