幾個月前，筆者留意到一則有趣的招聘廣告：有政策局招聘「研究主任」一職，但其第一項工作內容，竟然與「媒體製作」相關。雖然該職位的其他工作也涉及「研究」，惟政策局對於「研究」的要求，到底只限於「資料蒐集」和「文獻綜述」等，還是專業的「政策研究」（policy research）呢？觀乎廣告對「研究主任」履歷的要求，以及把「媒體製作」置於當眼位置的寫法，申請人是否有具體的政策研究經驗，或許不是重點。
筆者的工作圈子裏，有一些從事政策研究的年輕人，每次聚會時，他們都會問這個專業還有沒有發揮的空間。行內朋友的問題，正涉及整個特區的治理與政策研究的關係：誰需要政策研究？為何要進行政策研究？如果社會有政策研究的需求，我們要建立一個怎樣的「生態圈」，才能夠令政策研究真正發揮作用？
誰需要政策研究
政策研究與政策過程（policy process）密不可分。政策過程可分為問題鑑別、議題設定、政策制訂、政策執行和政策檢討5個環節。本屆政府着重快速解決問題，加上防疫等措施特別講求迅速應變，政策過程比起以往更快，各局長在上任後短短幾個月就交出不少政策方案，亦強調要把方案盡快落實。
理論上，政策研究在政策過程的每一個環節都有功能。在問題鑑別和議題設定的階段，政策研究的作用在於：對特定社會問題加以調查，並尋求解決問題的替選方案；在執行的階段，政策分析（policy analysis）是為了找出政策執行中出現的各種問題；評估研究（evaluation research）則用以判斷政策措施是否達到了預期的社會效益。
行政主導下，行政機關在政策過程中掌握最大話語權。政府如何就政策展開內部研究，外界未必完全掌握；但可以肯定的是，當政策過程壓縮了，社會能深入研究政策的時間就更短，而政府容納更多政策方案的空間也更小。過去幾屆政府會透過中央政策組（與後來的政策創新與統籌辦事處），向學界和智庫提供一些公共政策研究的資源；但這些研究項目的選題，不少是由申請人主導，當中有多少是政府當前最關注的問題、這些分析和建議有幾多被採納了，很成疑問。
那麼議員又需要政策研究嗎？立法會議員的工作是審議政策而非制訂政策；就政策開展深入研究、提出替選方案等，並非他們主要的工作。有心有力的議員，也許會額外就一些議題做較深入的研究；惟一般情况下，議員懂得評論政策、有能力代表他們的選民就政策利弊提出意見，已經足夠。
可見，政府內外並非完全沒有政策研究的需求，但研究結果只在特定的時間和事件裏（例如選舉期間）才有用武之地，與政策過程亦沒有系統性的關連。
為何要做政策研究
在公共政策制訂的過程中，政策研究雖然不能代替政治決定，惟正確的決定仰賴充分的資訊，即所謂「知情的決定」（informed decision）。除了協助決策外，研究所包含的數據及結果，亦讓政府更有能力說服公眾；而基於研究結果的公共討論，亦有助於及早發現政策的潛在問題。
政府在推出政策前，或多或少會展開某種形式的調查研究，但這與建立一個完整的政策研究「生態圈」，仍有一定距離。例如，當局指關愛隊的概念是來自新加坡，惟新加坡的關愛隊是如何運作、為何新加坡的方法適合香港，並沒有公開的研究結果可尋。其次，這些研究應由誰來進行？公務員和一些短期合約人員是否從事研究（尤其長遠或創新性的研究）的最佳人選？政府以外，我們還有更多元的政策來源（sources of policy）嗎？
特首政策組日前正式成立，不少行內人視之為佳音，盼望它能帶動香港的政策研究。的確，政府對於政策研究的重視，以及基於政策環境轉變而對研究所產生的需求，是讓政策研究能夠在一個地方落地生根的第一步。
以政策研究發展成熟的美國為例，政府和政黨對於政策建議（policy advice）的需求，是源於第一次世界大戰後大蕭條所引發的經濟危機與社會矛盾。不過，在接近一個世紀前的時空裏，數據分析的條件仍然有限，各學科之間亦涇渭分明，對於跨學科的、講求實用的政策分析有所保留。當時的美國政府，亦未把政策研究與政府架構有系統地接合。為政府提供建議的專家學者，也未有一種「政策研究者」的自覺和身分認同。
直到1960年代，政策研究在美國才成為一種專業。政策程序始終是複雜的，需要「旋轉門」才能推動政府內外的人流、資訊流和資金流，以形成生態圈。反觀香港，在提升治理能力及政策環境轉變的背景下，特首政策組正好符合當前的施政需要；惟單靠一個政策組，亦不能把政策研究與政策過程有機地結合。
政策研究的「生態圈」
政策研究不代表會「拖慢」政策程序，問題是政府願意花幾多資源在政策研究上。在政策研究較盛行的地方，政策企業家（policy entrepreneur）時刻都有各種替代方案在手，當有合適的時機，他們就能提出可行方案。但要有一群隨時有「貨」在手的人，社會就要投入一定的資源，讓研究人員變得專業。
不少人誤以為政策研究是政黨輪替所催化的產物，但事實上，內地也有相當數目的智庫組織；新加坡國立大學李光耀公共政策學院的研究中心，在水資源政策等課題上處於領先地位，以「說好新加坡故事」。在今天的政治環境裏，「治理能力」並不止於傳統的公共行政能力，更要求政府組織社會資源。政府除了透過組織各界資源，以提供社會服務外，如何組織社會上各種政策研究資源，亦是走向良政善治的重要一步。
作者是公共政策顧問
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