行政長官李家超於2022年施政報告提出放寬強拍申請門檻，以加快舊樓重建。上月發展局向立法會提交文件，交代放寬強拍門檻的建議細節，計劃明年下半年提交修例草案。根據政府建議，樓齡50年或以上，但少於70年的私人樓宇，強拍門檻由八成業權降至七成；樓齡70年或以上的樓宇就降至六成。政府又建議放寬相連地段申請強拍的要求，不論有否共用樓梯連接，兩個或以上的地段，業權百分比會以平均數計算。申請人亦可以將已擁有全部業權的相連地段納入強拍申請，但要一併發展。
筆者十分贊同政府應該積極考慮不同方案，促進香港市區更新，提升樓宇安全及改善市民居住環境，同時釋放舊區土地發展潛力，從而增加房屋供應。不過由以前的土地發展公司年代，到現在的市建局，仍然未能走出「商業模式」框框，漠視了舊區小業主的需要。
利益目標不同 重建收樓易陷膠着
香港舊樓重建步伐緩慢，主要原因是樓宇業權過於分散，加上有不少舊樓業權持有者去世或失蹤，或是專業「釘子戶」的出現，令市建局或私人發展商要單靠協商方式統一業權推行重建，實在難比登天。這樣才解釋了為什麼市建局會被賦予權力，在重建舊區時，若在後階段未能集合業權，可以運用《收回土地條例》這把「尚方寶劍」，強制收回剩餘業權。同樣，私人發展商可依據《土地（為重新發展而強制售賣）條例》（通稱「強拍條例」）向土地審裁處申請強制售賣令，以集合業權。若沒有這兩條法例，任何人在收購舊樓推行重建時，都需面對巨大的財政風險。
一般舊樓業主抗拒「被收購」，主因有二。第一，小業主眼見其他舊樓被收購重建成豪宅後，身價倍升，認為市建局或私人發展商的收購價偏低，讓自己未能分享到將來的重建價值。第二，原自住業主不想搬離原有社區，尤其是較年長業主，他們若要遷離原有社區，恐怕難以重新適應全新社區環境。
可惜特區政府多年來都沒有正視這兩個問題，即使市建局在2011年推行「需求主導」先導計劃，都未能應對這種困局。歸根究柢，現行政策和措施都忽視了小業主聲音，亦欠缺可以讓居民真正參與重建項目的機會。現在所謂「參與」，只是指小業主願意接受收購價，把物業交給市建局或私人發展商，乖乖地遷出原有單位罷了。
藉土地重劃 令都市更新更公平
放寬強拍門檻確實可加快收購物業、統一業權程序，表面上帶來更大的公眾利益，但弱勢小業主的權益難免會被進一步侵蝕。究竟我們有沒有什麼板斧，能夠令香港的舊樓重建更有效率，同時又更公平？筆者認為政府可以認真參考其他地區的做法，訂定政策和法規，推行「土地重劃」（land readjustment）重建模式。
簡單而言，土地重劃是一種把多塊原有土地整合，再重新分配給原土地持有人的一種土地集體開發模式。一般的土地重劃項目會將一定範圍內之土地，全部重新規劃整理，讓原本零碎不整之地段，變得形狀方整、大小適宜，並興建各類公共設施（例如道路、圖書館和兒童遊樂場）。土地經整合重劃後，會根據特定原則或協議，分配予原土地持有人及其他有份出資參與項目之人士（例如政府和開發商）。
土地重劃早在100多年前，已應用於德國及荷蘭城鄉發展與農村規劃，土地重劃模式也運用於日本，特別是在地震等災害後，展開廣大災區的災後重建；它現在亦常用於台灣舊區重建。利用土地重劃模式重建舊樓，可讓原自主業主得到更好的居住環境的同時，又不用搬離原本社區，所以他們可以真正分享重建的成果。
再者，小業主放下對重建的戒心，重建舊樓進程得以加快，有利促進香港珍貴土地資源最有效之利用，達至「地盡其用」，既可增加社會財富，又可紓解在市區缺地建屋的困局。
本地應用土地重劃 不止麗星樓
事實上，2008年發展局開展《市區重建策略》檢討，香港大學社會工作及社會行政學系時任副教授羅致光（後來的勞工及福利局長）和其團隊，為策略檢討撰寫了政策研究報告（註1），報告中有不少篇幅談及土地重劃在日本、韓國及台灣等地的應用。於2011年敲定的《市區重建策略》中，發展局輕描淡寫提過，市建局可用「樓換樓」作為補償住宅自住業主的一項選擇，替代現金補償及特惠金，對土地重劃卻隻字不提，實在令人不解。
縱然香港沒有與土地重劃相關的法規和政策，土地重劃確實在本港有成功應用的例子。大坑麗星樓重建項目，是我們教授土地管理課程時經常提到的例子。香港置地公司於上世紀90年代以「樓換樓」方式收購大坑麗星樓，提議麗星樓原業主在重建後，每戶可得到一個面積不小於767平方呎的單位，原業主的「換樓權益」可在市場上轉讓。
經歷十幾年商討和協調，麗星樓最後重建為豪宅「上林」，於2010年建成，樓高44層，提供277伙。中低層單位需交還給170多名原麗星樓業主，其餘約100伙高層單位屬香港置地擁有。
其實，土地重劃的應用，在更早時間已在香港出現。筆者與嶺南大學的團隊研究發現，早在上世紀60、70年代，有若干發展商和業主在九龍城寨以土地重劃方式重建物業，興建更高的樓宇，當中有些項目更涉及多於一幢樓宇或一個地段（註2）。這個例子可以說明，即使沒有政府介入，單純通過私人協調，仍然可透過土地重劃重建舊樓，繼而增加房屋供應。
營造多元共融社區 真正以人為先
當然時移勢易，今天社會環境及物業發展規模，與六七十年代不同，所以筆者認為特區政府應參考其他地區做法，制訂法規，使土地重劃能在沒有全部業權持有人的同意下，都能強制執行。這跟強拍條例的原則同出一轍。由於重建高層樓宇涉及更多資金和專業知識，土地重劃項目在香港推行，多需以合作模式（如市建局、居民合作，或發展商、居民合作模式）來展開。不過舊樓小業主仍然可根據他們的意願，在市建局主導、發展商主導，甚至是居民主導之間選擇。
市區更新若偏重於「地產發展主導」，只會帶來更多推土式重建，市區舊樓被豪宅取代，不但令地區士紳化（gentrification），更令不少原居民被迫遷離原住地區，未能真正分享重建帶來的成果。筆者認為，發展局及市建局都知悉土地重劃概念之存在，他們選擇避而不談，其中一個可能原因是他們擔心讓原業主回遷原來地段，難免會降低重建後的發展項目檔次，影響將來物業售價。
但這種「利潤先行」的思維，無助香港營造多元共融社區，亦與「以人為先」理念相去甚遠。土地重劃使舊樓重建可以真正「由下而上」地推行，讓原小業主能夠選擇參與重建，既能加快市區重建步伐，適時增加土地供應，亦可改善社區環境及解決樓宇老化問題。同時，土地重劃讓香港社會在公眾利益和私有產權之間，取得更佳平衡。有見及此，筆者建議政府在研究修訂強拍條例時，應考慮將土地重劃模式的重建，納入為獲得強拍門檻放寬的其中一個條件。這樣，我們才能避免令強拍制度淪為地產利益度身訂做的土地房屋政策。
註1：可見「市區重建策略檢討」網站（bit.ly/3VFgIFc）
註2：可參考文章 bit.ly/3FplilD
作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授
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