回歸祖國25周年，香港進入另一階段。一直困擾香港、造成分化內耗的兩大問題，即雙普選和國家安全立法，因2019年動亂而諷刺地迅速被解決——中央急定《港區國安法》及「完善」選舉制度，終止自1980年代以來民主化的路徑依賴。
歷史的啟蒙與歷史契機
民主既屬制度，也是圖騰和道理。1919年五四運動，啟蒙中國革命，當時青年追求的便是「德先生」和「賽先生」，以民主和科學救國興國。20世紀乃戰爭、主義和革命的世紀，反殖反帝反法西斯浪潮此起彼伏。毛澤東曾說：國家要獨立，民族要解放，人民要革命。
二戰後香港的新生代，成長於中國命運轉折、文革動盪的背景，不滿英殖統治下的不公，卻苦無出路。前途思考不通，或是迴避，或是空想，或是埋首社會服務和壓力行動。直到1980年代初，九七問題提上中英議程，才對一些改革派青年帶來「歷史契機」，開啟民主回歸路線。
當時社會上疑共反共情結嚴重，所以鄧小平「不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港」。最初期，民主回歸派乃傳統左派以外唯一支持九七回歸者，後來後者組黨，亦主打「民主建港」旗幟。世紀之交，世界第三波民主化浪潮澎湃，在「港人治港」期許下爭取民主漸成主流，特別是年輕一代。
1980年代北京提出「一國兩制」構思，以經濟考量為主，冀能既保持香港繁榮安定，穩定港人和國際投資者信心，也支持國家開放改革及融入世界；管治上則延續原有的行政主導及法律制度，並一直強調香港作為「經濟城市」，擔心變成「政治城市」。
雙普選目標 得來不易
中央對選舉民主不大熱心，鄧小平初始便否定採用西方民主和三權分立的模式，最後通過一個向商界傾斜、保護資本主義不受衝擊的特區政制，以限制選民基礎的間接選舉為主，地區普及直選為輔；回歸10年穩定期過後，若取得各界共識，經中央同意，才進一步民主化。當年中央主要怕普選導致福利主義、嚇走資本家，並未像今天般擔心會助長分離主義。
在這猶豫的背景下，《基本法》能寫入雙普選目標，留下政制漸進的空間，得來不易，當中有不少人（特別是首代民主派）的努力，也因內地港澳事務官員對香港有感情，仍視部分民主派雖反共但愛國。
回歸後「港人治港」不能流於口號，須着實解決問題，但深層次矛盾困擾社會，政制不順下幾經跌宕，爭拗日多，管治空轉，自我綑綁。1998年亞洲金融風暴後，香港的結構性脆弱盡顯，中央關注特區治理能力；2003年基本法第23條立法失敗，50萬人反政府大遊行令中央震驚，從此對港人之國家認同存疑；翌年通過「五步曲」程序，由中央抓緊政改主導權。
至2007年底，中央終給出雙普選路線圖和時間表，最早可於2017年普選特首，之後可考慮立法會議席全部普選。此乃突破，讓香港有條件落實既行政主導，又存在反對派參與、有相當選舉競爭的「特區民主」模式。最後難產，令人唏噓。
普選之路曲折
普選之路艱辛曲折，在於中央始終擔心普選出亂子，及部分泛民要擺脫基本法的框架。基本法政制乃歷史妥協產物，需各方肯以非零和之思維去灌溉，力求「看似不可能下之可能」。若泛民具選舉優勢卻不為中央信任，普選之路必然蹉跎。中央疑心日大，泛民未想透其長遠政治目標及體制責任，有些人但求抗爭，局面不斷膠着。2015年，特首普選方案（全國人大常委會「8．31」決定）拉倒後，雙普選起步無從。
2012年「反國教」及2014年「佔中」後，自決和分離思潮當道，泛民分化，原來的民主回歸及「和理非」（和平、理性、非暴力）路線漸失話語權。民主運動失去耐性及於體制內求變的視野，終於2019年反修例風波中為陰謀者和攬炒派所騎劫，加以當局危機處理失當，令矛盾激化、民怨加劇，帶來政治大決裂。
國際和內地形勢也起變化。2008年全球金融海嘯後，西方陷入資本主義低潮，極端民粹蔓延，而中國經濟急速崛起，國力和制度自信大增，地緣政治走向懼中反中。中美角力日烈，美國圍中遏華的新印太戰略，由貿易戰、金融戰至科技戰，全面開打，制度對決，視中共為最大敵人。西方的文明傲慢與中國的民族復興正面衝突，既涉利益也及價值，北京尤其擔心香港之「不設防」為西方利用。
2019年暴亂 改變一切
2019年動亂乾柴烈火，攬炒派煽動敵視內地、挑戰國家主權底線，內地民情嘩然。整座城市呈發高燒，激情蓋過理性，仇恨滋長暴力。泛民失聲力衰，殺君馬者道旁兒。中央判定有人勾結外力、進行顏色革命以顛覆國家政權，並認定有限的民主實驗已失敗。
中央把暴亂歸咎於泛民變質、愛國主義貧乏及國際政治鬥爭，遂要「刮骨療毒」，清除反中亂港勢力和苗頭，要把香港從西方手中奪回，重置於國家主體的黨政體制倫理之中。自回歸之前起長達40年的民主化路徑，陷於窮途。香港失去原有的包容，社會遭受的撕裂和創傷令人痛心，不少心繫香港、曾獻出青春的人付上代價。歷史回不了頭。
基本法的雙普選目標仍在，乃未完成的憲制任務。2021年12月，國務院發表《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書，重申初心不變，將繼續完善符合香港實際情况的民主制度。社會上對普選的民意清晰，不用再花時間去諮詢，一切只看中央是否有決心和安心，全國人大可適時修改基本法附件一及附件二去進一步完善制度。
民主路如何走下去
但動亂後的大環境與前已大為不同：（1）中央的治港思維和策略已作範式轉移，也有了新的指導思想，見諸2021年12月發布的《中國的民主》白皮書；（2）當前美中惡鬥、西方加強圍堵，中央對香港的歸向尚未放心，防禦性的管治仍會是主旋律。中央的前設要求是「愛國」，香港爭取民主者要求「普及」，如何演繹結合，將決定怎樣走出下一階段的民主化路徑。
有說一國兩制已過上半場，這屬倒數思維。一國兩制會跨越2047年，因為國家的未來需要別具特色、內地城市無法替代的香港。但目前大勢下，香港的一些優勢被削弱，跨國企業和人才逐步流失，移民潮再起，全球樞紐地位和聯結國際的作用受威脅。若香港逐漸失去異彩，還能讓一國兩制行穩致遠嗎？所以，維護香港的自由多元和對外開放，乃再出發的大前提。
另一大變數在於「愛國者治港」下如何治港。香港仍然分化，團結社會不能只是半個。中央官員多番表示不搞「清一色」，但包納異見、五光十色的界限，顯然受到繃緊之形勢和外圍環境所左右。相信中央仍期望一個具自我治理和調節能力的特區，但如何平衡自由自治與政權安全，乃不可迴避的張力所在。
國家在變，世界在變。回歸已四分之一個世紀，不同時空，不同世代，不同故事，不同挑戰。每一代人都有對民主自由的追求，關鍵在於實踐及因勢利導，不教條固化或自困於虛妄。未來要看新一代的判斷和勇氣，包括民主派如何反思及重生。挑戰很大，悲情冷語會不斷侵蝕前進者的意志，港人須經得起時代的考驗，不讓墮入宿命。
作者是香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長（2012-17）
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