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「一國兩制」的可持續性(文:陳弘毅) (09:00)

全國人大常委會香港基本法委員會主任沈春耀在今年5月27日的特區成立25周年《基本法》論壇中談到一國兩制的前景,他引述鄧小平在1980年代的話:「50年不變」的「50年」是一個形象的說法,50年後也不會變,前50年是不能變,之後是不需要變。沈先生又提到實踐是檢驗真理的標準,他指出,如果實踐的經驗證明「一國兩制」方針政策是成功、有效的、得人心的,它便能行穩致遠。那麼,對於香港來說,一國兩制的制度設計有沒有跨越2047年的可持續性?如要思考這個問題,必須首先回顧一國兩制的初心及其在過去25年的實踐,總結經驗和教訓,然後才能作出前瞻性的分析。

一國兩制方針政策的基本原則載於1984年的《中英聯合聲明》,其後在1990年由全國人大通過的《香港特別行政區基本法》中有更詳細的規定。基本法乃建基於兩個基本原則——中國對香港擁有主權的原則,及中央授權香港特區實行高度自治、「港人治港」的原則。

基本法兩條文  影響深遠

基本法規定保留香港的資本主義制度,及以普通法為基礎的法律制度,並保障香港居民的權利和自由。它亦確立香港特區的政府架構,和界定香港特區與中央政府的關係。基本法賦予香港特區政權機關廣泛的權力,其權力範圍之廣,在外國的地方自治安排中是罕見的。

與此同時,基本法亦規定了中央直接對香港行使的權力,例如行政長官由香港選舉委員會選舉產生後,中央任命行政長官和主要官員的權力,中央把涉及香港自治範圍之外事宜的全國性法律適用於香港的權力,以及解釋和修訂基本法的權力等。

基本法亦載有兩項重要條文,事後看來,這些條文在基本法的實施過程中影響較大。第一項為基本法第23條,它要求並授權香港特區制訂本地立法,以禁止叛國、分裂國家、顛覆、煽動叛亂等危害國家安全的行為。制定這條文的背景是,中央考慮到在中國內地,保障國家安全的法律主要是有關禁止「反革命活動」的刑法條文,而由於香港特區不實行社會主義制度,中國內地這些關於「反革命罪」的法律不宜在港實施,因此基本法第23條便規定香港應自行立法以確保國家安全。

基本法第二項影響深遠的條文,是關於香港政治制度發展方向的規定。港英時代香港的政治制度並不民主,但基本法起草者在1980年代末的起草和諮詢過程中,決定積極回應香港市民表達的民主化願望。因此,儘管基本法規定香港特區成立時,行政長官由選舉委員會選舉產生,立法會議員部分由功能組別和選舉委員會選舉產生、部分由分區直接選舉產生,惟亦規定特區政治制度的終極發展方向,為實現行政長官及所有立法會議員的普選。

2003年,香港特區政府提出國家安全法案,嘗試通過立法落實基本法第23條,履行香港的憲制義務。當時法案已獲得英國御用大律師、知名人權法律專家彭力克(David Pannick)勳爵的認可,認為它符合《公民權利及政治權利國際公約》訂明的國際人權標準。然而「泛民」等「反對派」人士將這法案妖魔化並動員公眾反對,最終導致法案在「七一」大遊行後被撤回。

此後,國家安全立法成了一個敏感的政治課題,在市民對此擔憂及恐慌的情况下,2005年以來歷任行政長官都沒有再嘗試就第23條立法。必須指出,中央在23條立法失敗後仍然高度尊重香港的高度自治,從未指令任何一位特首在任何指定時間恢復第23條立法工作。相反,即使香港尚未就第23條立法履行其憲制義務,中央仍願意於2007年為香港實現普選而制定時間表,訂明特首可在2017年由普選產生。

雖然盡快落實「雙普選」是「泛民」政黨和議員的一貫主張,但當中央和特區政府最終根據基本法第45條提出行政長官普選建議時,選舉改革方案卻遭到反對,在2014年秋天發生了「佔中」,普選方案最終在2015年中被「泛民」於立法會否決。反對特首普選方案的理由是候選人提名程序不夠民主,反對者無視基本法第45條明文規定,就是行政長官普選的候選人應由提名委員會提名,而人大常委會的「8.31決定」規定由提名委員會以過半數票提名2至3名候選人,此方案與第45條實屬一致。

2019年一國兩制陷危機  中央力挽狂瀾

2015年政改失敗後,一些「反對派」、「本土派」中的激進分子,開始偏離或挑戰一國兩制的「一國」原則。對香港特區政府日益累積的不滿及日益嚴重的政治鬥爭,最終導致2019年「反修例風波」的爆發。眾所周知,即使政府宣布《逃犯條例》修訂無限期暫緩,並最終撤回法案,但風波所引致的騷亂仍持續數月,大規模的「黑暴」愈演愈烈,不少示威者以暴力挑戰一國兩制的「一國」底線。

中央研判形勢後,認為「反修例風波」與以美國為首的西方國家在一些其他地方支持的「顏色革命」相似,於是在2019年10月底的中共第十九屆四中全會,決定堵塞香港法律制度中缺乏國家安全保障的漏洞。基本上,中央是在「忍無可忍」、迫不得已的情况下「出手」,於2020年制定頒布《港區國安法》,旨在引領一國兩制的實踐重回正軌。事實上,香港2019年的情况清楚顯示,一國兩制的實踐已經偏離正軌,並陷於前所未有的危機。如果沒有中央堅決果斷的行動,力挽狂瀾,一國兩制將無以為繼。

中央隨後於2021年採取措施,以修訂基本法附件一及附件二的方式,改革和完善香港選舉制度。改革的目的是為「愛國者治港」原則提供制度性保障,此原則是鄧小平在1980年代早已提出的。中央期望此項改革能結束困擾香港多年的政治動盪及惡性政治鬥爭、立法機關的長期「拉布」行為和「不合作運動」,及「反對派」不斷以把中央和內地「妖魔化」來爭取群眾支持的政治動員模式。正是這些現象,阻礙了基本法原有的行政主導設想的實施。

可持續性的先決條件  必是穩定和諧繁榮

最後,讓我們回到一國兩制在香港的可持續性問題。我們可作一思考實驗,從歷史的不同時間點去思考這個問題,這樣我們會看得更清楚、想得更透徹。試想如果我們現在是於2014年的秋天,「佔中」正如火如荼地進行,那麼,我們對於一國兩制在香港的可持續性,應該會是十分悲觀的;同樣地,如果我們現在是於2019年秋天,看到遍及港九新界的暴亂愈演愈烈,我們肯定會覺得,一國兩制在香港是沒有可持續性可言的。

由此可見,一國兩制的可持續性的先決條件,必然是政治穩定、社會和諧、經濟繁榮。如果不能實現這些目標,任何關於民主、自決、「革命」、「光復」的空談都是沒有意義,且無助於一國兩制在香港的可持續性。

我們都親身經歷從2012年反國民教育運動、2014年「佔中」、2016年旺角騷亂,到2019年反修例風波,如果香港在這些日子的情况便是一國兩制的實踐常態,那麼這樣的一國兩制肯定是沒有可持續性的。中央提出的以下觀點是值得港人重視,就是習近平主席所一再強調的,一國兩制方針政策必須準確地理解和實施,不讓它走樣,不讓它變形,這樣的一國兩制便不會變、不動搖,中央將堅定不移地予以實施。

信一國兩制可跨越2047

一國兩制的初心是一方面讓中國恢復對港行使主權,保障國家的主權、安全和發展利益,另一方面維持香港穩定和繁榮。這既是一國兩制的初心,也是當前目標。過去25年來,一國兩制在港幾經風雨,其中一個主要因素便是部分政界人士無視國家的主權、安全和發展利益,只顧追求他們心目中的民主理想,希望把香港變為一個全面實行西方式民主的(只在名義上屬中國一部分的)「獨立政治實體」。

歷史經驗證明,這條路是行不通的。在政治上香港和中央的關係,必須是合作而不是對抗, 發揮香港在一些方面的優勢,從而為我們祖國的繁榮昌盛,作出應有貢獻。這樣,一國兩制便是雙贏的安排,既對香港有利,也對內地有利。而不是像2019年那樣,香港成了中國的負資產,成了西方顛覆中國社會主義的棋子。我相信作為雙贏安排的一國兩制是有前途的,也是有跨越2047年的可持續性。謹以此共勉,讓我們共同努力締造這個更美好的未來。

作者是香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學講座教授

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