「後2020香港」系列｜張炳良：行政主導的尷尬 (09:00)

後2020中央整頓治港體制，清除「反中亂港」勢力外，旨在重振「行政主導」——確立中央領導和首長制，加強立法配合行政，以及提升公務員的擔當。不過，走向良政善治，不能想當然，尤需制度改革和建設；今缺乏泛民參與，更依賴建制派脫胎換骨，一些責任倫理仍須弄清。

港式行政主導

世界各地，皆行政主導，威權政體不在話下，西方民主政體不論議會內閣制、總統制或半總統制（法國式），都以行政去主導管治和國策。行政主導體系多樣，所受制約不一，制度文化各異，當中有成有敗。

回歸後「港人治港」模式，既不是內地制式，也不照抄西方民主，雖繼承港英行政主導傳統，但行政長官（特首）領導的行政主導體制，不是延續總督專權制，否則《基本法》就不會寫進雙普選目標，並予立法會制衡以至彈劾特首之權了。特首既對中央負責，執行中央指令，也同時向特區負責，以體現港人治港。

中央重視行政主導，焦點在於有效管治。基本法鞏固了特首的超然地位和重大權力，尤其人事和決策權。循原來設想，特首由維護建制的選舉委員會產生、中央主導，而立法會由建制派佔大多數，行政立法關係應可穩定。2002年引入主要官員政治委任制，冀引入頂層新思維，配以善於行政的公務員隊伍，強化治理能量。若以西方政治標準看，主政應能綽綽有餘、縱橫天下。

行政主導為何成為問題

那麼，為何行政主導成為問題？皆因回歸後，政治內耗、施政蹉跎。多年下來，行政主導舉步維艱，而政治委任制也未如人意，責任政治未能好好彰顯，從前的良好意願失落。

新加坡雖小，治國仍井井有條，香港條件不比新加坡弱，不乏人才，港人治港本大有可為。那麼是否政治培養乏途、選拔受限，還是仕途險惡，令人卻步？有歸咎政治官員與文官之摩擦，其實問題不若坊間想像般嚴重，也非香港獨見，關鍵在於政治團隊的實力和政策能量，各地有不少經驗可供借鑑。

行政主導需穩定的議會支持，但特區行政立法關係，長期欠缺明確政治倫理，議會儼然成為行政之阻力，被北京視為管治短板。過去泛民反對派衝擊政府，事事拖拉，但建制派不用當家，亦不乏貶官員以顯存在。久而久之，問政淪為罵政，議會文化朝着責任政治倫理之反向惡性發展。

再經2019年動亂，政局失控，中央強勢介入，改轅易轍，減普選成分以堵民粹，押注於選舉委員會產生專業理性的代議士，「去政黨主導」，寄望改造議會文化。

管治責任存在模糊尷尬

「一國兩制」結合全國性的黨政體制與港人治港體制，不言而喻。特區行政主導，最終乃中央（中共）領導下的行政主導，其「剛」「隱」視乎現實形勢。近年中央怕外力顛覆，強調「全面管治權」，至今要求「愛國者治港」、中共領導權威不容挑戰。

具體上中央如何實行其領導？目前由「兩辦」（國務院港澳辦及駐港中聯辦）代表中央督政（即軟領導），不行內地的黨委書記第一把手制。憲制上特首依法施政、立法機關依法制衡和配合，中聯辦不直接負上管治之責，但其督導角色日重，社會上已視為真正權力中心，若理不順當中倫理，「誰來主導」或出現「falling between two stools」（兩頭落空）情况。

此外，特區管治責任的模糊與尷尬在於：

（1）缺乏首長向特區問責的操作機制，又不實行以民眾選舉為基礎的治理制度，市民普遍對政府無感，一切回向中央、「告御狀」、靠中央掌握民情向特首下旨意。政府無黨無票，缺乏社會動員能力，只靠官僚系統，易淪為辦公室化。

（2）政黨有票有動員力，卻視己無權無責，致選舉政治空轉。建制派控制立法會，但非在朝執政，也非完全在野。以前主要頂住泛民，自我作為的角色不清，今後須走出模糊，並肩負管治上責任。

（3）行政主導靠特首領導、與議會共責，並建立為社會而共榮辱之倫理。新制「去政黨主導」，究竟誰來主導議會、又透過怎樣的有效機制進行與政府之協商？建制派大黨如何定位、會否萎縮？有說40名由選委會選出的議員乃多數派，將來選委會設總召集人，可起穩定行政立法關係的作用，但他們背景不一，能否組成有紀律的議會集團？又會否與建制派政黨功能重疊甚或衝突？

（4）反中亂港者出局，不等同泛民出局。擁六成選民基礎的泛民能如何參政，涉及怎樣的港人治港。反對派政治究竟只是容忍，還是有實質管治功能？

公務員是否「懶政」

有效管治有賴公務員系統的忠誠、質素和操守。回歸前，中央高度肯定和信任香港的官僚體系（特別是政務官），寄予厚望。無奈回歸後，過去驕人的香港行事效率日益放緩，從前敢為天下先，逐漸變成多所顧忌、有時怯於作為。程序日增、關卡日多，若用力錯位、失去靈活，交易成本更高。

有人認為官僚「懶政」，令行政不振。庸官懶官，各地皆有。除了典型官僚避險心態作祟外，深層原因乃缺乏制度性誘因去進取「冒險」。港英年代高官精英權威猶在，處事有板有眼，這些制度基因本不應因改朝換代便蕩然無存。惟政治環境已變，兩極泛政治化下，各方棒打出頭鳥，官員動輒得咎，缺乏政治「保護」，於是人人自保。

陰謀論者說：（1）從前港官僅虛有其表，實質一切由倫敦在頂層設計操作，港官只是執行，故中央應收權，重大規劃由北京操盤；（2）港官乃英國人留下潛藏的抵制者，故須換腦袋、再培訓，重建忠誠部隊。縱然有部分官員欠缺戰略和大局思維，及有少數公務員在過去動亂中挑戰政府，甚至拒絕宣誓效忠，但若以偏概全、上綱上線，既非對症下藥，徒增公務員離心，令其更謹小慎微、自信低落，適得其反。

香港急須變革，走出狹窄思維，解決深層次矛盾（見本系列10月19日文章〈社會深層次矛盾：解決「富裕中的貧困」 重拾「香港速度」〉）。但若不理順政府之在地威信，致底氣不足，施政自會事倍功半，大灑金錢也無濟於事。公務員制度改革，切忌濫開戰線，並須進入問題核心。公共治理不似企業管理，以為訂下一些KPI（主要表現指標）就自然產生結果，因為管治既有科學也是藝術。

避免再犯偏差

回歸前，以1980年代香港現狀維持不變，低估回歸後變數，結果出事。現今因應2019年出現動亂及地緣政治衝擊，作全面管治盤點，應避免犯同樣偏差，以極端、非常態情况，去決定長期制度安排和管治方式，也不應因施政艱困便全盤否定回歸以來的制度韌性和成果。香港的政府效能、市場和公民社會運作，長年獲國際好評，勿妄自菲薄。

2019年乃悲劇，導致社會撕裂、人心不穩，須深切檢討。良政善治，最終靠政通人和、多元利益協調及制度運作上自我調節（self-calibration），打通障礙，調動各方積極性，而非事事靠中央指示或糾正，或終日置於「危機」狀態，靠急風暴雨式整頓。

（「後2020香港」系列之五）

作者是香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長（2012-17）