《施政報告》談到福利開支增長時，特首有以下一番話：「本屆政府對建立關愛社會，照顧弱勢社羣的承擔，可見於資源的投入。用於社會福利的經常開支由2017-18年度的653億元，大幅上升至2021-22年度的1,057億元，四年間增幅達62%……」（《施政報告》段120）
特首補充說：「政府的責任是透過收入再分配，提供社會安全網，照顧有需要人士……（政府）成功把貧窮人口大幅由政策介入前的149萬減至64萬，可見安全網能有效發揮再分配功能，為不少基層市民提供實質援助，讓他們脫離貧困。」（《施政報告》段121）
社會安全網的收入再分配功能
特首以上關於社會福利發展的說話，帶出以下幾個重點：一、政府投入相當多資源建立關愛社會，照顧社會裏的弱勢社群，特別在她領導下的本屆政府，投放在社會福利的開支4年間增加62%；二、政府透過收入再分配，建立社會安全網，讓社會裏有需要的人士得到照顧；三、政府建立的社會安全網是有實效的，不但令基層市民得到援助，且幫助他們脫離貧困。
特首的講法是否有道理？香港的社會安全網是怎麼一回事？政府有進行收入再分配嗎？有需要的弱勢社群得到怎樣的照顧？多少市民透過政府的援助脫離貧困？以上都是大問題，以下只能對現屆政府的社會福利政策作簡略的分析。
特首提出的社會安全網，與40年前港英時代講的社會保障網，概念上頗為相若。1981年，當時港督麥理浩離任在即，曾向立法局發表以下一段話：「我們的社會安全網，雖不算完整，但總算使那些不幸人士，只要證實他們有此需要，便可得到治療、教育、生活支持或庇護，而我們也有租金廉宜的公共房屋計劃。」
港英時代社會保障網範圍廣闊
麥理浩講的社會保障網，涵蓋的範圍十分廣闊，包括教育、醫療、房屋、社會保障、福利等民生服務。麥理浩在他任內最後一份施政報告補充說：正因為香港有了這個社會保障網，香港在上世紀70年代經歷經濟衰退時，「資本主義醜惡的一面」才沒有出現。不過，香港到了1978年才有9年免費強迫教育，到1980年代初仍有十萬計居民棲息山邊木屋，公立醫院帆布牀是常態，窮人領取的公共援助只供餬口。這種情况，麥理浩怎可說「資本主義醜惡的一面」沒有出現？
麥理浩講的雖有誇大之嫌，但他上任後，隨即發表多份與教育、醫療、房屋、社會保障、福利等服務有關的白皮書，且在他長達約11年任內，以行動展示他改善民生的決心和擔當，所以在當時市民心裏，他們就算認為政府設立的社會保障網並不完整，但仍然相信香港的未來會愈來愈好，市民得到的社會服務也會愈來愈進步。
特首的社會安全網針對的是貧窮問題
回看特首施政報告中講的社會安全網，又能否令市民相信政府有決心改善他們的生活？能否令市民覺得他們的生活會愈來愈好？特首指的社會安全網，範圍較為狹窄，針對的是市民的貧窮問題，其中受惠的市民主要分兩類：第一類是政府透過「恒常現金福利介入」幫助的市民，包括綜援、長者生活津貼、低收入家庭或在職家庭津貼的受助者；第二類是「經審查福利介入」的受惠者，主要指公營房屋住戶。在特首眼裏，設立這些「恒常現金福利或經審查福利介入」措施的目的，都是為了協助經濟有需要的市民，令他們得到現金或非現金福利援助後，生活可以有改善，甚至脫離貧困。
社會安全網能否發揮收入再分配的作用，首先要問的問題是：政府設立綜援和長者生活津貼等措施，及建立龐大的公營房屋計劃，為的是什麼？1971年政府推出保障市民基本生活的公共援助（即今綜援）計劃，經過多次改善成為今天的社會保障制度；1953年石硤尾大火促使政府啟動日後的公營房屋計劃，今天一半香港人口住在或擁有政府興建的公營房屋單位。
保障市民生活、住屋 是政府必須承擔的責任
由此可見，政府設立綜援的目的，是為了保障市民的基本生活，而公營房屋則是為了解決市民的住屋需要。雖然經過數十年的發展，現今的社會保障和公營房屋發揮的作用，已變得十分複雜和多樣化，動用的公共資源更不知增加了多少倍，但無論怎樣變化，這個由社會保障和公營房屋構成的社會安全網，目的並沒有改變，還是為了保障市民的基本生活，及為經濟有困難的市民提供適當的居所。總言之，政府設立社會安全網，目的是要履行政府的責任，滿足市民生活和住屋的需要，並非為了收入再分配。
這樣，特首所講的收入再分配又是怎麼一回事？簡單來說，收入再分配是透過稅收制度，令收入高的市民付出較多，低收入的市民便可從政府提供的服務改善自己的生活，也就是變相的增加自己的收入。特首在施政報告中提到，現財政年度政府用於社會福利的經常開支達到1057億元，其中現金福利佔674億元。這674億元的援助對象，主要是沒有收入或收入偏低的綜援受助者、資產有限的長者和在職的低收入家庭：以人口數計，這幾項受惠的市民超過100萬。政府發放這674億元，用意在於保障市民的基本生活，而就算這筆開支發揮了收入再分配的功能，這作用也十分有限：在政府現財政年度5176億元的經常開支中，現金福利開支約佔13%，數目近年雖不斷增加，但對於香港的貧富懸殊，看來難起收窄的作用（量度收入差距的堅尼系數，香港的數字：2001年：0.525；2006年：0.533；2011年：0.537；2016年：0.539），只能令香港的資本主義制度變得沒有這麼醜惡。
公屋應否視為「非現金福利」有爭議
至於經審查的非現金福利，其中產生的收入再分配效果，主要是指公屋居民受到政府的資助而變相的增加收入。但公屋應否視為非現金福利，素來都有爭議：一來，公屋居民得到的資助難有標準的計算方法，不同地區的居民的租金「補貼」可以差異很大；二來，相對於不斷上升的市值租金，公屋居民得到的資助好像多了，但這只是數字上的增加，他們的實質收入並沒有改變；三來，政府興建公營房屋，目的是為有住屋困難的市民解決問題，現在硬要計算公屋的收入再分配作用，甚至成為政府的扶貧項目，怪不得歷任特首對公營房屋的目的都有不同意見。
總言之，施政報告提到社會安全網所發揮的收入再分配功能，絕對是言過其實，只是用來掩飾政府在解決市民貧窮和住屋問題上出現的缺失和不力。至於《2020年香港貧窮情况報告》說的貧窮人口經政府的介入而大減，實情如何，下次再談。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授