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「後2020香港」系列|葉文祺、許雅婷:管治效能提高必須立竿見影 (09:00)

香港人長期「住得細、住得貴、住得迫」,忍耐程度已突破臨界點,未來房屋供應必須做到「既多又快」。過去我們曾在不同研究中提出推動新界大規模城鎮化和明日大嶼,以基建先行的方式提升土地發展容量,從「增量」角度切入解決房屋問題,本文則希望圍繞「增速」探討,因為這亦是當前社會最重要的議題之一。

新一份《施政報告》大膽提出化零為整的「北部都會區」,以整全規劃方式發展新界北,固然與我們的倡議方向一致,然而,按照現有的造地流程,由規劃檢討、工程研究、詳細設計,到地盤平整、房屋建築等,北部都會區就算不用二三十年,也至少「十年八載」才有成果,最終可能淪為沒有執行時間表的「口號式供應」。另一方面,施政報告卻坦然接受未來約10年的公營房屋供應「頭輕尾重」局面,對只有三分之一供應量能在首5年落成直認不諱,未提如何在短期內緩解房屋供應短缺。

住屋需求被嚴重低估 未來5年應設定30萬伙供應目標

目前公屋一般申請者平均輪候時間已達5.8年,過去8年累計短缺12萬公私營房屋單位,情况可謂水深火熱。而要在短期內解決房屋供應短缺,就須直面「臨渴掘井」的挑戰。相對於掘新井,從頭發展沒有配套的「生地」,我們認為更可行的辦法是把正在掘的井「掘快一點、掘深一點」,即是透過拆牆鬆綁,盡力壓縮項目發展周期,加快推展一些在「熟地」和「半熟地」上的項目,設立明確量化目標並全力「追落後」,務求未來5年解決房屋供應問題。

關於公私營房屋供應的緊絀情况,基金會曾在年初出版研究報告詳細分析。綜觀私人住宅發展周期中賣地、動工、銷售、落成各階段,自2018年中起都出現了持續的放緩趨勢。我們預測2021至2025年的私人住宅落成量約7.5萬伙,即年均僅約1.5萬伙。公營房屋方面,根據房委會和房協已公布的建屋計劃,我們預測同期的公營房屋落成量約11萬伙,即年均約2.2萬伙。按照目前預測,未來5年合共有約18萬伙公私營房屋供應。

但這並不能彌補過去的供應缺口,自2013年《長遠房屋策略》首次提出以來,過去8年沒有一年的房屋落成量能夠達標,累計拖欠約相當於1.6個太古城的私人住宅單位及13.5條彩虹邨的公私營房屋單位,合共12萬伙,這累計短缺反映了香港市民長期積壓的住屋需求,政府責無旁貸。要一次補完供應缺口,政府就有需要在目前預測的18萬伙供應之上,加碼12萬伙,在未來5年供應30萬伙公私營房屋,即年均6萬伙,介乎於前特首董建華先生提出的8.5萬伙和《長策》最新提出的約4.3萬伙之間。

提升掘井速度 精簡流程增加短期房屋供應

非常時期需要非常手段,政府應從正發展的「熟地」或「半熟地」入手,通過大力精簡發展流程、促進建設效率,加快相關項目的房屋落成。通過整合分析政府發布信息和市場數據,我們估計在2026至2030年間,將有約6萬伙私人住宅單位和17萬伙公營房屋單位落成,合計供應約23萬伙。在逐一檢視相關住宅發展項目後,有接近12萬伙處於發展階段較後期的「土地平整、設計或建築工程」階段,以及「收地/重置或申請規劃許可」階段。這些項目均有望通過拆牆鬆綁,推前到未來5年落成。

當然,拆牆鬆綁的實際操作取決於項目的性質。針對土地平整及建築中的私人住宅項目,我們建議放寬輸入外地勞工,及以「專業自查」原則簡化建築圖則審批,以加快項目動工及建築速度。針對土地平整及建築中的公營房屋項目,我們建議引入「私人參建」,以提升建築效率。針對規劃及地政程序中的公營房屋項目,我們建議加快收回及清理土地,並同步進行新發展區餘下期數的詳細設計及土地平整工程。以洪水橋新發展區為例,現時只開始了第一期的土地平整工程,我們建議盡快開始第二及第三期的詳細設計、土地收回及清理及地盤平整和建築工程。同樣地,政府也應同步展開古洞北/粉嶺北發展區第二期的土地收回及清理及地盤平整和建築工程。如果上述發展流程得以理順和壓縮,估計古洞北/粉嶺北和洪水橋兩個新發展區至少可以提前兩年落成。

加強督導各新發展區進度 向目標全力「跑數」

2000年代以後,各新發展區落實效率之低可謂有目共睹,古洞北/粉嶺北、洪水橋和元朗南等項目由正式對外公布到第一批人口遷入平均需要17年時間,相比天水圍、將軍澳、東涌等上一代新市鎮平均只需7.5年,用了多不止一倍時間。因此,除了上文提出的精簡發展流程措施,我們認為更重要的,是在明確目標之後加強流程管理和高層督導。

目前新發展區項目的各階段工作分散由規劃署、地政總署和土木工程拓展署等許多不同政府部門處理,沒有一個負責「睇緊盤數」的統籌部門,過程中難免會出現各自為政、互相推搪的情况。

我們建議當局應參考以前拓展署的做法,為每個新發展區設立專門項目辦公室,設定量化進度目標,明確界定有關執行單位的職責,並緊盯不同部門嚴格遵從既定時間表「交數」,加快「熟地」供應。

達成先決條件 持續釋放未來短中長期供應 重啟市民信心

按照上文各項建議,2026至2030年的「熟地」和「半熟地」項目被提前落成之後,會形成一個新的房屋供應缺口。故此,政府必須持之以恒,繼續加快推進北部都會區和明日大嶼等原定在2030年之後才落成的項目。至於在更長遠的未來,基金會剛在早前出版了有關加速新界城鎮化的研究報告,提出了9個值得加以研究的潛在發展區,估計可提供超過3000公頃的可發展土地,比在北部都會區中的600公頃新增土地要多4倍,有望徹底解決香港的結構性房屋供應不足問題。

雖然北部都會區成為社會熱話,但作為一個長遠策略,要見到成效不但需要長時間落實,更需要對現有的發展機制大量拆牆鬆綁,否則只會又走上「研究復研究、諮詢復諮詢」的舊路。因此,不論是為了快速解決過去積累的12萬伙短缺,還是為了長遠落實大型供應項目,大幅度精簡程序都是達成目標的先決條件。既然發展局和運房局同意針對未來約10年公營房屋的土地供應情况提交季度報告交代進度,不如多行一步,明確訂立未來5年30萬伙供應目標,通過鬆綁程序和加強督導,全力把原定2026至2030年落成的「熟地」或「半熟地」住宅項目推前到未來5年落成,再加速「煮熟」原定要10年或以上才能落成的「生地」項目,方能跨越目前社會對增加中短期房屋供應束手無策、對中長期房屋供應失去信心的困局,重啟香港發展動能。

作者葉文祺是團結香港基金土地及房屋研究主管,許雅婷是團結香港基金研究員

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