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有關立法管制假新聞的問題(文:李立峯) (09:00)

近日,特首林鄭月娥表明政府正開始着手研究就假新聞問題立法的可能性,社會亦多了相關的討論。其實,在很籠統的層次,立法規管假新聞的利弊是不難理解的。一方面,在頻道分散的數碼和社交媒體時代,專業新聞工作者替公共傳播把關的能力比以往弱,加上人們對社會和政治問題的態度兩極化,對各政治、社會以至媒體制度信任下降,當社會出現重大事件而人們變得焦慮不安時,謠言和假新聞往往有氾濫之勢,在全球各地均成為令人關注的現象。但另一方面,若要立法規管,最基本的問題就在於我們難以對「假新聞」下一個容易被準確地操作化的定義。結果,運作起來,法例無可避免地影響資訊傳播,帶來寒蟬效應,當放在一個政治權力不受制衡的社會時,更是易被濫用。

政府說正研究其他國家如何應對假新聞現象。的確,外國應對假新聞現象的方法五花八門,總有值得借鏡的地方。

在美國,旨在推動新聞專業發展的獨立機構Poynter Institute就為全球各國如何應對假新聞現象建立了一個網頁(註),有興趣的讀者也可以去瀏覧一下。

法國2018年立法只為選舉信息而設

近年,社會在討論一些具爭議性的法例時,往往會有人說:「民主國家都有啦。」不過,若說到假新聞立法的話,在尊重新聞和言論自由的民主國家中,有相關法例的是少數。在Poynter Institute的資料整理中,法國是有相關法例的民主國家之一,以法國為例,也可以幫助指出一些關鍵的考慮。

首先要指出的是,雖然Poynter Institute指法國有以法律手段管制假新聞,但其實該條在2018年底通過的法例,是只為選舉信息而設的,只適用於在選舉投票日前3個月。所謂假新聞,是指「意圖改變投票選擇真誠度的不準確的指控或報道錯誤事實的新聞」。法例的管轄對象主要是媒體機構和社交媒體平台。根據該法例,在有個人或機構向法庭提出要求時,法官在對情况作出判斷後,可以下令媒體機構移除該虛假信息。另外,法例亦要求社交媒體平台公開在平台上的、跟選舉相關的廣告由誰付費,以及價格為何。整體而言,法例管制的範圍明確而有限,對假新聞的定義相對清晰,確保選舉公平的目的亦非常明確和具體,管制對象主要是媒體平台而不是個人。而且值得一提的是,法國在1881年通過的新聞自由法,其實早已有關於傳播虛假信息的條文,換句話說,2018年的法例,在法國的法律框架和脈絡下,不是「毫無先例」的事。

虛假信息傷害 現有法例未能處理?

嚴格而言,我們甚至可以問,上述的法例算不算一條「假新聞法」。其實,就算在香港,如果一個人發布虛假信息令他人名譽受損,是可以被告誹謗的。如果一個人在社交媒體發布跟證券市場有關的虛假信息而從中獲利,是觸犯《證券及期貨條例》的,根據政府去年10月回答立法會議員提問時的說法,甚至可能犯下盜竊罪。我們不會說誹謗法或證券及期貨條例是假新聞法,因為它們有非常明確的保護對象,保障個人名譽不受無理侵害和交易市場的公平運作,也是市民大眾公認的公眾利益。

換句話說,當虛假信息對具體的個人或制度構成實際傷害的話,很多時候現有法例就已能應付。如果有很具體的問題是現有法例未能處理的,那麼首先就應該把那問題說清楚,然後再作詳細討論。事實上,台灣去年初訂立了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,內裏也有跟虛假信息相關的條文。如果要在很具體的問題以外立一條「假新聞法」,那麼要保障的是什麼?範圍有多廣?假新聞如何定義?恐怕這些問題都難達至一個令人釋懷的說法。

條文過嚴或不清晰 或引來自我審查

回到法國的例子,就算是上述的那一條只跟選舉有關的法例,在法國仍然惹起不少爭議和反對聲音,始終,說定義是否清晰,只是相對而言,什麼叫做「指控」,要「不準確」到什麼程度才會在法律上有問題,不可能百分百沒有商榷空間的,有關當局借用法例來打壓資訊流通的風險不能忽視。而當條文不可能百分百清晰時,也可以引來自我審查的狀况。

有趣的是,2019年4月,Twitter屏蔽了法國政府通過社交媒體進行的選民登記宣傳,原因是在上述的新法例下,社交媒體機構要公開跟買廣告的機構相關的一些財務資料,Twitter指自己無法做到這點,只好把相關信息屏蔽掉。後來,政府跟Twitter商討過後,Twitter重新讓相關信息流傳了。無論大家如何解讀在這小風波中Twitter的行徑,它實際地展示了,當法例存在而條文過嚴或不夠清晰時,受條文管轄的人和機構,很容易可以因為要避免麻煩,而不必要地刪去毫無問題甚至是有用而重要的信息。

有市民也許會問,若立法有困難,政府難道就對問題坐視不理嗎?固然不是,例如美國加州在2018年就通過議案,讓州政府提供更多資源,讓公立學校進行媒體素養的教育。在香港,無論是大學、專業媒體,抑或是公民社會,近兩年都開展了不少應對假新聞的工作,香港大學和浸會大學有事實查證的團隊,另外兩個事實查證團隊則由新聞工作者以及社會人士組成,筆者也有身邊的同事成立機構,長期系統地對中學生社群進行媒體素養的培育,同時,不少學者均有進行跟謠言或假新聞傳播有關的學術研究,政府實在應該考慮如何協助社會推動相關的工作。

根本問題:對政治和社會制度失信任

最後要說的是,在文章開首時已指出,謠言和假新聞氾濫的根本原因,是人們對政治和社會制度失去信任,所以就算相關機構出來澄清,也無補於事。如果能在一定程度上緩解這個根本問題,假新聞現象自然會顯著減弱。如果不能緩解這個根本問題,任何有爭議性的做法,只會產生更多的猜忌,更多難分真假的揣測。

註:bit.ly/3uD8lg1

作者是香港中文大學新聞與傳播學院教授

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