全國人大已通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（下稱《決定》），並授權其常委會根據《決定》的原則和內容，修改《基本法》附件一和二。附件經修訂後，特區政府將以本地立法配合，改革香港的選舉制度。為何這次基本法附件一和二的修改，只需走過人大決定這「一步曲」？《決定》所涉及的修改，包括哪些？除了選制的改變外，是次《決定》及相關的修訂，有何重大啟示？
修改附件一和二 為何毋須動用政改五步曲？
根據基本法附件一和二，2007年以後各任行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序「如需修改」，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報人大常委會批准或備案。但由於「如需修改」這句沒有主語，所以常委會於2004年釋法，釐清修改的啟動權屬於哪個機關。雖然當時有泛民人士認為，「五步曲」是在原有的程序上，加多了「兩步曲」，但亦有不少意見指該次釋法有正面影響，因為根據「五步曲」，行政長官有權向人大常委會提出報告，並在常委會批准下啟動政改。
由於日前通過的《決定》影響選委會的組成、立法會的議席數目和產生辦法等，附件一和二須作修改。除了選制改革內容外，如要從是次《決定》中分析中央的立場，我們必須問：為何人大可單方面提出修改附件一和二，並進行表決，而毋須通過五步曲？
一些法學專家和熟悉內地的人士解釋，雖然附件一和二提供了簡易程序，讓常委會有權就立法會和行政長官已經通過的政改方案，作批准或備案，但這並不排除全國人大修改附件的權力。既然人大有權制定和修改基本法，它亦必然有權修改基本法及其附件。這次對附件的修改，是由人大的層次，而非由常委會或特區層次提出，所以毋須經過五步曲。
啟示（1）：人大常委會在對港事務上角色會加強
經歷了數次的釋法、決定和立法，相信不少人已經留意到：在對港事務上，人大和人大常委會的權力是有分別。《憲法》第31條和第62條第14項有關設立特區和決定其制度的權力，都是人大的專屬權力。根據基本法第159條，只有人大才有權修改基本法。故此，去年《國安法》成文法的制訂，須由人大把立法的權力授予常委會。
在內地的憲制發展下，常委會的角色和實際功能愈來愈重要，這點在人大會議審議修訂的《全國人民代表大會組織法》中可見一斑。國安法立法前，人大常委會主要透過其「釋法權」和「決定權」處理香港的憲制事務；近年兩次的人大授權，更讓常委會可直接替香港制定國安法，並根據香港實際情况繼續制定相關法律，以及在今次的政改裏，能夠毋須通過五步曲便能修改附件一和二。
這些人大的專屬權力，現在可以透過授權的方法，由常委會行使，而不需要在一年一度的全國人大會議上行使。常委會被授予這些權力後，將有更多空間，以及更快速地回應涉港問題。例如，在選委會的組成上，這次人大的《決定》只列出了必須包括的界別、選委總人數，其他沒有在《決定》中提及的界別或未有清晰定義的界別（如基層界是否包括現有的社會服務界），最終會如何於新修訂的附件一和二之中訂明，將經諮詢後由常委會決定。可見，常委會在對港事務上將擔當更關鍵的角色。
啟示（2）：整個附件一和二會被重新制定
另一個值得留意的地方，是這次人大《決定》下，基本法附件一和二將會被重寫。
王晨在介紹《決定（草案）》時，就已經提出了一點：「修訂後的香港《基本法》附件一和附件二經依法公布施行後，原附件一和附件二以及有關修正案同時廢止。」
過去，2010年政改並沒有廢止原附件一和二，只是額外加入修正案，規定2010年以後的行政長官和立法會產生辦法。但是，如果原附件及修正案將會被重寫，常委會就有空間增減有關的內容。例如，附件一的第7點和附件二的第3點，即修改行政長官和立法會產生辦法的程序及其解釋（即五步曲），會否被保留？如果不被保留，特區將來是否仍然有權主動提出政改？相信有待人大常委會修訂附件後，我們才會知道答案。雖然中央強調政制改革屬中央事權，但畢竟五步曲在香港已有一定的認知和認受，而且讓行政長官有權就政制發展需要，向人大常委會提交報告，與中央事權並不構成衝突。相信常委會在重寫兩個附件時，會考慮這一點。
啟示（3）：「安全」成為政制發展的首要原則
中央有關官員強調，這次的《決定》不會修改基本法正文，即第45條所訂下的「根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則」會繼續保留，但新修訂的附件一和二會否加入一些新的憲制原則，也值得關注。
《決定》明確指出，這次選制改革的目的，是為了維護香港的憲制秩序、確保以愛國者為主體的「港人治港」，並切實提高特區的治理效能，即達到中央心目中行政主導的效果。此外，「政治安全」（即政權和制度安全）在國家總體安全觀中佔首位，兩會期間最高人民法院院長周強亦在工作報告中強調「堅決維護國家政治安全」。港澳辦副主任張曉明在記者會上，以及行政長官林鄭月娥在接受央視訪問時，也強調特區政制須貫徹「政治安全」。除了憲法和基本法，國安法也是這次《決定》的法律依據之一。可見，在這次的選制改革裏，「安全」成了首要考慮，「管治效能」次之。
「非常方法」應暫告一段落
基本法附件一和二的修訂，相信不止會對選舉制度帶來影響，在現實政治層面上改變泛民和建制的勢力分佈，亦有機會改變特區政改的程序和原則。但是，筆者相信，要由全國人大層次就香港事務作決定（包括制定專屬的全國性法律，或對於附件的修改），以處理中央認為最迫切的問題的「非常方法」，應該會暫時告一段落。因為國安法的立法，以及基本法附件一和二的修改，基本上已解決了中央認為反修例事件導致的兩大問題：「社會秩序」與「政治安全」（即2019年泛民於區議會選舉中大勝，以及原定2020年立法會選舉可能出現的「35+」局面）。接下來，除了要留意人大常委會最終如何修訂附件一和二外，另一個值得我們觀察的事態，就是香港長久以來的深層次矛盾，能否在中央認為最安全和最適合香港的制度下得以解決。
作者是香港政策研究所「香港願景計劃」高級研究員