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香港財政赤字的因由與啟示(文:黃健明) (09:00)

香港政府在2020/21財政年度預計錄得破紀錄的逾2500億元赤字,隨之而來的固然是減少「派糖」,還有是開源加稅的建議甚囂塵上。過去一年,香港在疫情的陰霾之下,政府單是多個抗疫措施的開支已經累計超過3000億元,赤字似乎無可厚非。抗疫措施涉及的是短期內的非經常開支(希望如是,假如疫情成為長期無法解決的問題,正常情况下的財政預算也無從說起),即使這次疫情的嚴峻程度罕見,動用的財政資源也前所未有,但是香港財政儲備豐厚,應對相關開支後仍有高達9000億元結餘——當中還未計算其他各式各樣的可動用儲備。

即使短期內情况再度惡化,有需要進一步加大政府開支而引致儲備不足,發債(並非象徵式的綠色債券)應付突如其來的短暫特殊情况也並非劣着。無可否認,打破香港政府實際上毫無負債的傳統,可能會為香港政府的信貸評級帶來一定壓力,但是只要發債應付的是短暫的特殊開支,市場不會盲目質疑政府的財政紀律,而較低的政府負債水平也不見得會為經濟增長帶來負面的影響。正因如此,在豐厚的財政儲備和充裕的發債空間下,假如只因短期的財政壓力而長遠改變政府稅收結構,其實是文不對題。

抗疫支出雖重要 開支增長莫忽視

然而,香港的財政赤字是否只是單單反映突如其來的抗疫開支,這點值得深入探討。筆者過去兩年的文章(註1),都有提及財政預算附錄中的中期預測,因為當中反映政府公共財政的理財原則及穩健性,往往較眾多眼花撩亂的短期措施重要。

香港政府近年開始提高政府開支的增長速度,並且高於經濟增長水平。即使在社會運動和疫情出現之前,政府未有各種推行紓困措施的打算和需要下,根據在2018和2019年初公布的財政預算,政府已經準備把經常開支長遠維持在本地生產總值的22%。這樣的政府開支水平在當年的財政預算中未見帶來赤字,表示政府估計政府收入同樣可以長遠維持在本地生產總值的22%,可是這個估計跟過去政府收入的長期平均數據並不相符。回歸以來的20多年,假如我們利用平均數據來撇除整個經濟周期帶來的雜音,政府整段期間的平均收入佔本地生產總值大約只是19%。直至去年,疫情在中國初現,政府開支的趨勢並無在短期轉變,因此即使當年打算在2022/23年度把開支增長調整至大致與經濟增長同步,政府開支佔本地生產總值仍然將高企在23%之上。

根據2019/20年度《財政預算案》中的中期估算,2020/21年度的政府開支在急速增長下應達6400億元,對照剛剛公布的財政預算中政府估算同期的收入為5400億元,可見只要出現經濟周期下滑,即使未有抗疫的特殊開支,政府仍將出現接近1000億元的赤字。政府開支易放難收,因此最新一份財政預算案的中期預算中,即使政府在經濟逆境中把實質中期經濟增長趨勢預測由約3%調升至3.3%,又把經常開支增長在2022/23年度開始急劇壓縮至4%以下,2025/26年度的公共開支佔本地生產總值仍然頑強地站於23%以上。

開支水平可討論 規劃討論應透明

不要誤會,筆者對於增加政府經常開支並無前設立場,但是任何公共財政規劃的改變,都應在充分的財務分析和社會討論下進行。充分的財務分析、跨周期的估算重要,否則政府就會出現財政紀律較差的發展中國家般情况,在經濟擴張時大幅調升經常開支,在經濟收縮時無可奈何下要增加稅收、刪減開支,引致公共財政不單未能成為撫平經濟周期的穩定器,反而成為加劇經濟波幅的元兇。

社會討論和尋求社會共識重要,經濟學中政府在投放資源於有強大界外效益的項目、公共物品(public goods)和重新分配財富減低貧富不均都有一定角色,然而除了少數能有明確收益的項目外,公共財政進行的資源分配其實無非只是反映社會大眾的偏好:市民是否願意負擔多點稅款減低社會的貧富不均?市民是否同意海洋公園、國泰為社會帶來的額外價值足以抵消政府給予的變相補助?這些問題的答案固然人人不同,也無完美方法達至共識,但是公共財政的規劃只能在充分的社會討論下,才有望改善市民福祉。

當然,增加公共開支水平可能會帶來一定經濟代價。公共開支對經濟影響有正有負,基建、教育等等開支可以提升經濟增長,但是隨之而來的稅項大都會扭曲資源分配,影響經濟發展,可知公共開支與經濟增長的關係在不同類型的經濟體系會有一定差異。

需要注意的是,經濟研究發現,在發展成熟的經濟體系中,公共開支基本上會為經濟增長帶來負面影響(註2)。不過,社會存在愈大信任的國家,這負面影響則可以在更大的政府規模才出現。另一篇近期的研究(註3),也同樣反映社會特質對於公共財政可以有重大影響,這個研究發現傳媒對政府的獨立監察,有助減低政府借貸成本。由此可見,公共財政其實也離不開尋求社會共識和維護優良的制度特質。

註1:黃健明,〈香港財政規劃的缺環〉,《明報》,2019年2月28日;黃健明,〈香港公共財政的隱憂〉,《明報》,2020年2月27日

註2:Bergh, A., & Henrekson, M. (2011). Government size and growth: a survey and interpretation of the evidence. Journal of Economic Surveys, 25(5), 872-897.

註3:Gao, P., Lee, C., & Murphy, D. (2020). Financing dies in darkness? The impact of newspaper closures on public finance. Journal of Financial Economics, 135(2), 445-467.

作者是香港浸會大學經濟系講師

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