人大為香港訂立「國安法」、美國和台灣表示會考慮修訂對香港的特殊待遇、警民衝突持續……香港的政治形勢急轉直下。在北京的國家安全思維下,香港的管治體制正乘着「緊急狀態」的機會而出現中央集權的趨勢:政府領導層「敢於用權」,「適時」主導獨立法定機構的公權力,行政機關對「不合作」的議會毫不客氣,執法單位與公民社會亦處於空前的敵視情緒。
局部制衡專政 受制於政權大氣候
在管治體制步向中央集權之際,建制架構內的一些組織和制度,是否仍可秉持其政治中立、專業價值和程序理性,作出讓香港以至是國際社會認受的表現?法院、議會、個別專業組織和工會等,都不時讓輿論出現是否「有險可守」的討論。在民主化的學術討論中,有一個跟「有險可守」相呼應的研究題材——「民主山洞」(democratic enclaves;註)。不少專制政權在細看之下,都存在一些組織、單位,以至是公權力的執行機關,施行民主決策、尊重個人權利,以至是局部地制衡專政的「山洞」。秉持司法獨立的最高法院、跟專制政權格格不入的議會、公平公正執行選舉的機關、民眾基礎強大的工會、擁有國際公信力的媒體和專業團體,都是「民主山洞」的常見案例。
然而「民主山洞」的稱呼,意味這些組織和機關,仍受制於專制政權的大氣候,以至其命脈能否維持,可能根本就掌控在專政集團的一念之間。不少「民主山洞」的案例,即使持續經年,但最後都不能為當權者所容忍。法院和議會偶爾「忤逆」政權,工會和傳媒讓執政者一時尷尬,都未必能算得上是「民主山洞」。「民主山洞」要有其建制力量,又或者得到社會廣泛和持久的支持而能夠跟政權分庭抗禮。
當然,「民主山洞」也不是所謂的「綠林英雄」,又或者是割據一方的藩鎮門閥。因中央體制積弱而坐大的「山寨王」或利益集團,往往未必尊重人權、民主和自由價值。他們即使自立於政權,亦不過旨在攫奪民脂,跟實踐民主理念無關。
跟政權轉化息息相關
專政體制為何會出現「民主山洞」?第一個原因是專制政權正邁向民主化,逐步出現改革。在民主化的過程中,這些「民主山洞」便成為推動民主化的重要政治基地,最終成為未來民主政體的組成部分。第二個原因是外國力量干預——例如專制政權要跟外國力量談判、依靠外力支持,又或者吸引外資,從而需要跟國際力量妥協。符合國際仲裁規則、依法辦事的司法機關,往往便是專政跟外國及外資打交道的重要條件。
除了民主化及外國力量,專制政權下出現「民主山洞」,跟不少專政慢慢轉化為「混合政權」(hybrid regime)亦息息相關。「混合政權」是指專制政權和民主政權的「混種」。近年不少政治學和地域研究的學術論文,都指出不少專制政權正在努力學習世界趨勢,在永續自己的政權之時,亦力求制度改革,加強執政能力和管治績效,尤其嘗試選擇性地吸納民主政體和自由世界的一些優點,將之改造為自己的執政工具。在專制政權演化為「混合政權」的過程中,亦可能會產生一些「民主山洞」。選舉制度和議會運作,便是常見的例子。公平公正的選舉,有助政權的社會及國際認受性;議會亦是讓各利益集團和政治勢力以和平手法處理糾紛的機制。專制政權或在不損害執政地位的條件下,嘗試開放基層選舉,又或者讓議會處理部分民生議題。
傳媒往往亦是「混合政權」頗為留意的一環。專制政權一般都不會喜歡傳媒的「雜音」,但傳媒卻是社會重要的「出氣孔」,讓政權了解民怨何在,是否有「腐敗幹部」上下其手,以至是中央監督地方施政的參考資料。「混合政權」未必要求所有傳媒一起歌功頌德,有時反而會容忍一些揭露社會黑暗的節目和報道。當然,揭露社會黑暗的「政治底線」何在,則要政權和傳媒之間互相試探。姑勿論如何,在「混合政權」下出現的「民主山洞」,大都在乎當權者於功利計算下的一念之間。傳媒、議會以至是法院一旦「越界」,觸碰了政權的禁忌,讓當權者覺得執政地位受損,政治空間便隨之被削。
要看每人能否守住專業價值
「民主山洞」是否「有險可守」,大抵來說要視乎:
(1)專制政權或「混合政權」的政治功利計算:若「民主山洞」在消弭民怨、理順政治秩序、讓政權爭取社會和國際認受性的利益,大於容忍反對聲音及政治抗議的成本,則「民主山洞」有較大的運作空間;
(2)國際利益:愈多不同國家於社會有重大利益和戰略價值,則政權愈有需要與不同國家作出妥協,從而以「民主山洞」作為自己與他國之間的政治緩衝。
「民主山洞」能否燈火不滅,最後還要看在洞內以至洞外的每一個人,能否守得住自己的專業價值——誠實可靠、程序公義、以法限權。山洞燭光,無法照亮黑夜;唯願星辰相伴,靜待黎明。
註:本文有關「民主山洞」的學術討論,部分參考Gilley B. (2010). Democratic enclaves in authoritarian regimes. Democratization, 17(3), 389-415.