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修補香港國安漏洞 國安法為唯一方法(文:施漢銘) (09:00)

第十三屆全國人大第三次會議在通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》後,將授權其常委會就相關事項制定法律,並根據《憲法》和《基本法》的規定列入附件三,由香港特別行政區公布並實施。是次國安法符合列入附件三的條件,且列入後以頒布形式直接在香港實施具合法性,何况美英等國早就國家安全等問題立法,填補國家安全漏洞實屬勢在必行。

維護主權必然涉及國家利益

國安法符合列入基本法附件三的條件。基本法第18條第3款規定,列入附件三的全國性法律僅限於有關「國防」、「外交」和「其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」3類。是次通過國安法的目的在於防止國家主權受到任何外國勢力和香港本土恐怖主義的威脅,針對的是分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動、外國和境外勢力干預香港事務4項行為。恐怖主義威脅影響的是公共安全事項,與「國防」及「外交」談不上關係。對於列入「不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」,有人質疑這意味中央政府可以任意把希望實施的法律一律列入當中而在香港實施,但這個觀點是不切實際的。歸納附件三中的6部相關全國性法律,可見其涉及的都是關乎整個國家層面的事項,維護國家主權及防止恐怖主義必然涉及到整個國家利益,並不是基本法列明屬於特區政府自治範圍內可以處理的事項,且在列入附件三的過程中央必定會嚴格尊重、遵從一國兩制原則,以不違反憲法和基本法為必要前提。

人大常委會制定並頒布屬唯一選擇

國安法可以透過頒布形式在香港實施。1997年香港回歸後,全國人大及其常務委員會對涉及香港事項作出的決定經歸納可以分為「關於附件三的決定」和「其他決定」兩類。最上一次「一般性決定」是2017年有關香港西九龍高鐵站「一地兩檢」事項作出的決定,而「關於附件三的決定」則是近期將於香港立法會恢復二讀的《國歌法》草案。以往實踐中,全國人大及其常委會作出決定後,相關事項都會經過立法會本地立法,而非以直接公布形式在香港實施,主要原因有二:一、香港實行的是普通法法律制度,而中國內地實行的是大陸法法律制度,相關法律適宜透過本地適當化處理,以避免兩者間產生法律衝突;二、以往作出的決定中較多為原則性內容,並未對法律條文具體內容作仔細化處理。但這並非意味着人大作出的決定必定要經過本地立法。全國人大及其常委會作為國家最高的權力機關和立法機關及常設機關,具有對特區和基本法及其附件作增減的職權,這點在基本法第18條第3款,和憲法第31條及第62條明確。近年香港社會局勢日益緊張,特別是上年「修例風波」以來反中亂港勢力公然鼓吹「港獨」、「自決」等主張,煽動港人反中反共。立法會長期處於對立僵局,國歌法草案在立法會的審議遲遲未能通過,若然國安法也需經本地立法,必定是遙遙無期。在面對外國勢力入侵和社會局勢緊張等嚴重挑戰「一國兩制」底線及危害國家安全情况下,以這種形式由人大常委會制定具體法律並以頒布的形式實施實屬唯一的選擇。

不等同23條  港府仍須推動立法

國安法並非等同基本法第23條。基本法第23條高度體現國家對特區的信任,同時明確特區政府在維護國家安全上的憲制和立法責任。面對現今法律存在漏洞的現象,香港特區政府多年來未能就分裂國家的罪行進行新的立法,未能履行基本法賦予特區政府的憲制責任。當今香港社會局勢持續多月也毫無溫和迹象,外部勢力的干預及本土恐怖主義的蔓延已經嚴重危害國家安全,面對這情形中央有保障國家安全、監督基本法正常實施和修補現行立法漏洞的憲法責任和權力。但是次的國安法並非作為取代23條的法律,其立法針對的內容為4種上文提及香港當前面臨的危害國家安全最為嚴重的行為,與23條涉及的內容不太一致,因此在本法實施後香港政府依然具憲制責任於未來推動23條的立法。

美英早就國安立法

國家安全法的立法勢在必行,否則只會令「獨立」的思想蔓延及危害國家安全,更何况保護國家安全、遏制分裂主義及恐怖主義一早是國際標準,美、英等國早就叛國、分裂國家、顛覆政府等罪行立法。例如美國的《聯邦選舉競選法》第30121條禁止外國國籍人士對美國本土的選舉和政黨作出捐款,避免了外國勢力的滲透,《美國法典》第18章第2382條就涉及叛亂罪作出規定、第2385條就顛覆政府罪作出規定,《國土安全法案》就美國本土反恐、保護公民等安全問題作規定;又如英國1911年頒布的「反間諜」成文法、近年通過的《2019反恐和邊境安全法案》等,這些作為反對派眼中的民主國家,已推行一系列的法案以維護國家安全和主權,若然按照其邏輯應跟隨西方民主國家的標準,是次立法他們不是更應大力支持?

香港多月持續的社會運動及外國勢力的滲透已經嚴重影響香港的經濟、社會和民生,甚至已經到達一個危害國家安全層面的問題。要解決這問題,當務之急是實行國家安全法,只有這樣做才可以使得香港盡快恢復正常的社會秩序。當然,特區政府從這次持續多個月的社會運動中必然也需得到啟示而去對症下藥,正面面對香港根深柢固的各種社會問題,畢竟就算是外國政客、媒體等勢力「煽風點火」,也源於本已有火種存在。

作者是清華大學法學院學生

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