公共政策的目的應只有一個，就是促進人民福祉，人民福祉就是公共利益。然而，傳統上什麼是公共利益或眾人的利益，並沒有清楚定義。由於差不多所有政策都有受惠者和受損者，怎樣衡量一個政策是否符合公共利益，很難有定論。
福利經濟學學者提出了一個「社會福利函數」（social welfare function）的構想，把所有人的利益都放進去，想像若有人利益上升，而其他人沒有受損，則社會福利可視作上升；反過來若有人受損，其他人利益不變，則社會福利下跌。但若同時有人受惠又有人受損，就要把眾人的利益增減相加作實。
先要了解人民需要與公共利益內涵
惟是否眾人的「權重」（weighting）都一樣？還是窮人權重高一點，富人權重低一點？傷殘老弱者高一點，健康少壯的低一點？如何決定？况且實際上，這些學術討論根本完全無助於政策的設計。1972年諾貝爾經濟學得獎人Kenneth Arrow以數學邏輯找出了「社會福利函數」必須符合的原則，倘若違反了，就等於自相矛盾，理論上站不住腳。但他就「社會福利函數」的研究對公共政策（包括社會制度）的設計，實際上毫無用處。
要制訂真正惠民的公共政策，首先要了解百姓需要和公共利益的內涵。筆者早前談及人性時引用心理學家Abraham Maslow的人類需求金字塔，提出人類需求有普遍性，即超越文化、超越國界。處於底層、最基本的，當然是生理上和族群繁衍的需要。按Maslow的框架，生存和繁衍之上，是安全的需要；再上一層是關愛；再上一層是自我認許和社群認許；而最高層則是個人自我實現（self-actualization）。
Maslow原文稱5層需求有先後次序，不少學者早已指出這說法並無實證基礎。然而筆者要指出這金字塔的架構大致準確，但5層排列高低不一定有關先後次序，而是有關價值輕重。
自我實現位於最高，代表它是人類最重要的價值。美國政治家Patrick Henry早於1775年說的「不自由，毋寧死（give me liberty or give me death）」，在全球廣泛流傳，突顯生存並不是最高價值。孟子亦有言：「生亦我所欲也；義亦我所欲也。二者不可得兼，捨生而取義者也。」同樣顯示對一些人而言，為了自己嚮往的價值，可以置生死於度外。On Liberty的作者、哲學家John Stuart Mill認為社會應容許每人按個人意志，在不傷害別人的條件下，做自己想做的事情。
若政府使命是惠民 應盡量予人民自由
為什麼自由如此重要？為何「義」如此重要？甚至可超越「生」？原因就是生存若沒有價值，「生」可能不如「死」。生就是為了自我實現，即做自己最想做的事情。如果政府的使命是惠民，當然應該盡量給百姓享受自由。但為了大家都得到最大的自由，就必須規範大家使用自由的空間，否則阿甲要求擁槍的自由，縱之任之，大家就無法享受免於恐懼的自由。國家重視國安，難免會限制百姓部分自由，惟國家安全同樣可以增加我們免於恐懼的自由。由於地緣政治複雜，過去曾有國家利用國民擁有的某些自由成功推翻原來政權，並代之以代表自己利益的傀儡政權。政府應該在國家安全不受威脅的情况下，盡量容許個人表達和發揮創意的自由。
Maslow把自我實現定位於人類需求金字塔的頂端，並大大高於關愛，筆者並不同意。熱愛生命、關懷眾生，本身也是自我實現的一種形式。儒家要求個人應以「修齊治平」為己任，而止於至善。真誠信服這些教導並努力踐行，當然屬自我實現。其實，一個智能低弱的人，如果能夠一心一意做自己喜歡的事情，不論是唱歌、跳舞、做勞作或是畫畫，都是有意義、有價值的自我實現。一個母親一心一意照料子女，盡顯本能的母愛，雖然算不上完美無瑕的ideal mother（Maslow在其著作曾以ideal mother為自我實現的例子），當然也是自我實現。
Maslow把安全（security）視為比生理需要高一層次的需要，突顯了風險管理的重要。一個以服務人民為目的之政府，必須減少國民的憂慮。例如在脫貧攻堅戰上，早年中國就提出在2020年實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（「兩不愁三保障」）。這些都是生理上的基本需要，「不愁」和「保障」提升了心安，顯然有重大的惠民意義。同樣，減少罪案，減少經濟上的大波動，保障人民儲蓄的安全，保障食物安全、能源安全、食水安全等等針對安全的措施，都是政府的職責。
以「政策前預估法」評估政策利弊
政府的一切政策都是公共政策，都應以能否提高公共利益為檢視政策是否成功之根本標的，這即是要問政策所帶來的社會利益是否大於其社會成本。公共政策難免都有受惠者和受損者。要評價政策是否值得推行，我們要放下自己的身分和利益，設想若自己有同等機會變成社會上任何一個人，然後才問自己會不會支持該政策呢？這樣詰問政策的取捨，才是公允的公共利益考量。這想像的理論基礎，有源自中國的「易地而處」、「己所不欲勿施於人」；也有源自美國政治哲學家John Rawls的從「無知之幕」（veil of ignorance）背後去想像公義的底蘊這建言。
這種在政策實行之前做公共利益的評估，稱為ex ante或「政策前預估法」，遠比在政策實行之後才做公共利益評估（稱「政策後評估法」或ex post）更容易取得共識。這點可用兩個例子說明。
例一是「應否取締奴隸制度」。設想當年美國解放黑奴之前，奴隸主和奴隸貿易受益人所獲得的好處非常龐大，對美國經濟亦可能利大於害。若用「政策後評估法」，支持和反對的人必然會堅持己見爭論不休；用Kenneth Arrow的以眾人利害相加法，也不可能取得共識。但用「政策前預估法」，大家想像自己倘若都有可能成為奴隸，肯定很容易便得到「取締奴隸制度」的共識。
例二是「若然香港每年平均有一個罕見病新個案，其傷害甚大，但有藥物可根治，藥費是750萬元」，問應否用公帑支付。用「政策前預估法」，肯定大家都會支持，原因是：只要想像自己或自己家人都有750萬分之一的機會「中招」，而每個港人每年僅付出1元即可解除這低機率、高傷害的風險，顯然十分值得。
我的建議就是要用「政策前預估法」去評估每個政策的利弊，檢驗政策有沒有達到預期目標，並科學地審視所有直接和間接造成的效益及社會代價。
作者是嶺南大學經濟系及潘蘇通滬港經濟政策研究所兼任研究教授
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