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範式須變(三): 管治若園藝 不讓行政主導變行政孤立(文:張炳良) (09:00)

2022年7月1日,香港回歸祖國25周年,現屆特區政府就任,國家主席習近平發表重要講話,其中要求提高治理能力、增強治理效能、轉變治理理念、加強管理、改進作風、敢於擔當,把有為政府與高效市場更好結合,展現良政善治新氣象。

國際上不同政體,莫不以追求善治與問責為治理改革的持續目標。2019年動亂之後中央重塑特區政治秩序,強調提高治理能力,有特別針對性。那過去的治理體系有否失效?

治理體系是否失效

九七回歸,延續英治晚期所謂行之有效的行政主導體制,肯定政務官精英的能力,原公務員制度全套過渡。那時就「港人治港」有一定的共識,類社會契約,包括賢能管治、市場為本、法治社會、程序公義,並循序發展民主達至雙普選。同時不乏制衡行政的機制——獨立審計、議會監察、資訊開放、人權保障、司法覆核等,公民社會及媒體高度活躍,多元政見競爭共存。故縱使政制並非完全民主,但實質的開放與問責程度及治理表現媲美先進國家,別具特色。

不過回歸並未經歷真正去殖,不少人停留於之前的管治及發展思維,居安思危意識不足,常在變與不變之間徘徊。但平情而論,儘管挑戰折騰頻仍,尚可交出相對出色的治理成績表——按世界銀行全球治理指標,直至2019年之前與新加坡並居亞洲前列,總體表現優於經合組織(OECD)富裕國家的平均水平(註1)。國際學者有形容新加坡為「非自由的民主」(illiberal democracy),那香港可算是「自由的有限民主」而管治有效的體制了。

為何回歸後管治日陷困頓?主因並非行政失敗,而是政治失衡失序。「官僚病」普世皆見,香港也不例外,但政府效率比英美澳加等地為高,曾致力於管理改革。官僚精英以為可延續及再生產行政能量而疏於政治的經營,2002年實行司局長政治委任制後未見改善,多了政治化妝但官本位文化未改,政治與行政缺乏有機整合。政府有權無票,議會及政黨有票無權,2010年代泛民走向偏激,議會拉布、社會內耗、改革停滯、責任政治失落,2019年反修例演變成癱瘓政權。

由亂轉治,首重國安與忠誠。幸好制度韌性猶存,亂後行政復元較快,惟原有治理倫理和體制邏輯備受批判,有把一總失效歸咎公務員懶政或「染黃」、政務官欠缺擔當,把行政主導不振歸咎選舉政治及議會政黨化(包括泛民的抵制)。選舉改制,大幅收窄地區普選成分,以排除任何干擾破壞;為保障行政主導而弱化議會;為防範泛政治化而變得怕政治,或欲去政治。舟靠水載,政寓於民。若疏導與整合社會政治的機制不彰,只重鞏固行政權,靠中央監察和介入,難以鍛煉好「港人治港」應有之體質。

不能想當然

今行政可完全主導立法和決策,議會再無反對派,議事效率加速,但不等於完全不受牽制及可迴避問責。政府積極制訂各項政策宏圖,官員注重表現,反應快了,動用公共資源並不吝惜,立法會也對撥款大開綠燈,但不能盡想當然。單肯花錢不保證效果必達;政府有為,不能取代市場動力或漠視經濟現實,也不能假設政府內部已能想透一切,只剩執行的技術問題。治理上doing things right(辦好事) 及doing the right things(做對事),屬不同層次的要求。

重大政策若涉中央決定及國家安全,如《基本法》第23條立法,順利快速通過,政府毋須憂心游說。惟不少決策涉及移風易俗(如環保、抗疫、禁煙)、生態系統改造(如旅遊、創科),更多的影響個人、業者或社區利益,不是簡單的是非對錯,而是利害取捨、抓大放小的平衡藝術。議員們自覺須配合/遵從行政,但不會全不作為,不少在經濟民生及行業議題上頻「落單」。若說官僚避險,需議員盯緊,那可靠什麼機制去提升議政能力,確保議員也負責?

決策忌蹉跎,致初心受疑、原有社會支持散失。垃圾徵費籌劃經年且已立法,卻須急煞車,暴露不少問題。回歸後基建及房屋發展項目,受制於不斷加碼的城規、環評及地區諮詢等要求,讓人批評程序凌駕結果。拆牆鬆綁才能為施政「纖體」,不過精簡程序仍須顧及效率以外如成本效益、分配公平及長遠公共利益等基本價值。單求速度不及其餘,為求表現致短期行為,也會造成惡果。最近珠海市1號線有軌電車通車3年多便要停運拆除,乃一顯例(註2)。

魔鬼在於細節

現屆政府突出「以結果為目標」,展示坐言起行。香港公共行政不乏目標管理的傳統,早如1970年代起,按麥肯錫(McKinsey,時譯麥健時)顧問報告書實行項目為本的政策管理;1990年代起,各政府部門及公共機構制定「服務承諾」;1997年首任行政長官董建華確立「目標為本的管理」;與每年度施政報告一同公布的施政綱領,於各政策項目範疇詳列措施與指標。惟光有願景及目標不夠,因為魔鬼在於落實(delivery)的細節。

執行既須科學(分能分工、知識資訊、活化流程),也涉藝術(克服官僚主義、界別利益,化消極為積極等),應付各類短期行為和社區鄰避心態(NIMBY),以及全球皆見的大型基建滯後和超支風險。影響公務績效的除行政流程外,更涉政治、經濟、法律、人力、民情以至外圍因素,不能完全科學量化,或靠KPI(關鍵績效指標)、成立大量專組。協調不足,固易縱容部門主義、各自為政,但過多統籌也會造成架牀疊屋、頂層超負荷,既逆「扁平政府」的管理原則,也易模糊責任。

科技日新月異,但現代社會風險處處,天災人禍及不可預計事故不止,氣候變化和地緣政治加劇。逆境多變,乃治理須面對之新常態,執行力需與環境緊密互動。決策和執行方案,要避免政府和建制圈內groupthink(集體迷思),造成與民間的認知鴻溝,官有官急,民有民怨,行政主導過頭反成行政孤立。

管治若園藝

新制下行政權威不受挑戰,反政府、煽仇恨已屬非法,街頭抗議也變稀有,對立媒體倒閉,但政府仍憂慮「軟對抗」,處處防民。2021年立法會選舉及2023年區議會選舉,30歲及以下年輕選民的地區投票率只得6%至9%,政治疏離心態普遍。特區似較易去管,但施政是否便順暢無阻,若肯實事求是,並非盡然,亦不必然,民心脆弱則底氣不足。

治大國若烹小鮮,須不文不火,治港何嘗不是?管治若園藝,需陽光風雨沃土、灌溉施肥適度。現代治理需行政卓越與政治智慧結合、官產政社協同,不迷信行政型政府,不追求虛妄,以為民主選舉必達善治,嘴巴或拳頭治國失敗的例子多的是;但民主制衡可讓公權力謙卑,不善掌握民心卻剛愎自用則問題也大。

新加坡的管治成效,近年備受國際及內地推崇,它是怎樣治理得看來頭頭是道?前總理李顯龍總結該國經驗,歸功於社會凝聚、長期規劃及政治穩定與信任三大因素,讓國民自豪,對政府能力有信心。新加坡行普選型議會民主制,長期一黨獨大,但執政黨具強烈憂患意識、追求賢能、不甘平庸、不單靠行政強勢,而是每次選舉後修正政策及修復體制的步子快而準,讓民意得起作用;近年刻意容納議會反對派(註3),表現執政自信。

香港經歷了上世紀的行政化、專業化,至回歸後政治化(甚至泛政治化),現再行政化。但硬實力外,治理也需軟力量。「治」不單「止亂復序」而已,更須重建「治」背後的社會凝聚和共識。由治及興,「興」靠拼經濟,「治」靠爭民心、擴參與,讓港人重拾自豪。

註1:共有六大指標——發聲與問責、政治穩定及無暴力、政府有效性、規管質素、法治,及控制貪腐。2018年香港在「發聲與問責」的評分為61.17(100為滿分),高於新加坡的41.26;但2019年後香港此項評分急挫,由該年51.21分跌至2022年(最新)35.27分。

註2: 「澎湃新聞」,〈停運3年後珠海有軌電車宣布拆除:成本高、客流少、無法發揮規模效益〉,2024年5月7日。

註3:1980年代新加坡引入非選區議員制(NCMP),若反對派在大選中選區全敗,或合共獲勝少於該數,仍可以透過NCMP使其佔國會一定議席,憲法現規定NCMP最多達12席;2020年大選後確認主要反對黨官方地位。

(作者按:上兩篇刊2024年5月6日及6月12日《明報》,本篇為終篇)

作者是前運輸及房屋局長(2012-2017)、香港教育大學前校長(2008-2012,時稱香港教育學院),現為教大公共行政學顧問

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