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垃圾按量收費、分段推行還是另闢蹊徑? 重思香港減廢的下一步(文:鍾芯豫) (09:00)

繼早前延遲實施都市固體廢物徵費後,經過一系列試行計劃,今年5月底政府正式宣布暫緩徵費,未訂下確實的推行日期。坊間有環保團體不滿沒有落實徵費的日期,憂慮政策會無疾而終。早前環境及生態局長謝展寰接受訪問時,將焦點轉移至焚化爐發展,主張透過加強下游配套來應對「垃圾圍城」危機。由此看來,政府內部正重新斟酌都市固體廢物按量徵費的可行方案和機制,才確定下一步走向。

社會對垃圾問題的解決方案,鬧得熱烘烘。回顧歷史,現時討論的3種方案,恰恰與2013年可持續發展委員會所做的垃圾徵費研究結果不謀而合。早在2000年初,當時政府已洞察到香港將會因土地資源不足,而面對堆填區爆滿的問題。隨着導致堆填區飽和的威脅漸增,遂委託可持續發展委員會諮詢公眾,討論香港如何落實垃圾徵費。2014年報告完整提出控制垃圾的方案,包括徵費、增設回收點等。按量徵費並不在建議的首列;最後確認這個選項,大概是因為按照數據和其他地區的經驗,按量徵費是透過財政誘因而最有效鼓勵個人減廢的選項。

經歷3年多的新冠疫情,在宏觀經濟狀况低迷的情况下,要落實一項牽涉收費和帶來生活習慣不便的政策,確實不容易。難怪面對此起彼落的反對聲音。

減廢是國際城市必須應對的挑戰

狄更斯《雙城記》開首道:「那是最好的時代,那是最壞的時代。」筆者認為,我們應該抓緊這個全民討論環保議題的難得契機,讓市民意識到個人行為對推動保護環境和氣候行動的重要。香港於2020年訂立了2050年前達到碳中和的目標。廢物處理佔本港整體碳排放約7%,因此「全民減廢」是碳中和的關鍵,與「淨零發電」、「節能綠建」、「綠色運輸」並列為四大減碳策略。在改善環境質量、應對氣候變化,以至提升生活素質的層面上,減廢是香港作為國際城市必須應對的挑戰。

目前兩個可能發生的情境,分別是繼續推行垃圾按量徵費,或採取其他減廢策略。筆者將羅列兩條路徑的利弊,讓社會研究討論。

路徑一:分階段落實按量徵費

垃圾徵費在14個地點「先行先試」後,各傳媒朋友和環保團體均積極研究徵費的可行性。當中,大眾最關注和政府最擔心的是欠缺配套,及監管地點如何有效執法。若要繼續沿用按量徵費這個執行上較複雜的模式,最可行的方法是分階段徵費。

住宅方面,筆者建議按量徵費在大型私人屋苑和公營房屋率先試行。廚餘佔香港都市固體廢物的三成,因此廚餘問題是香港實踐垃圾徵費的其中一個最大難關,也可以說是比其他城市面對更大的挑戰。論回收配套,公營房屋現存的設施最充足,全港九成公共屋邨已安裝智能廚餘回收桶,環境及生態局預計本年7月全港所有公共屋邨完成安裝回收桶。

另一方面,政府應該在宣傳推廣上,重點向市民解說回收配套和垃圾徵費是「先有雞還是先有蛋」的問題。在啟動徵費之前提供全面的回收配套,於香港這個自由市場下是巨大挑戰。當未能夠確保回收率,許多回收商礙於運輸成本高,不會願意提供固定的回收服務。在其他城市實踐徵費的進程裏,也是先開始徵費,鼓勵市民開始分類,再產生商機,吸引更多回收商提供完整的回收服務。所以在徵費初期階段,可以向市民提供更多支援和收費豁免。

筆者在實地調研和居民訪談中,了解到一些執行廚餘回收的難處,例如街坊不懂智能廚餘回收桶的操作、盛廚餘的膠袋無處方便棄置等。為解決這些問題,政府開始撥款予下游回收商,過去數月派推廣員到廚餘機的位置,教育市民正確使用智能回收桶的方法和背後的環保教育意義。

至於機構層面,當然要政府部門身先士卒。筆者得悉官方機構如生產力局在試行計劃前,已積極在辦公室內部推行類似政策,模擬徵費的效度。「三無大廈」(無業主立案法團、居民組織及管理公司)應該在首階段豁免徵費,甚至改用按量徵費以外的其他方式鼓勵回收和減廢。

除了執行時間表和回收配套,當局也應重新審視宣傳推廣的主要信息,向社會解說垃圾徵費的用途。政策的前提不是要「懲罰市民」而收費,更不是透過這些徵費來增加政府收入,而是希望透過經濟誘因鼓勵大家提高回收率。

路徑二:另闢減廢方案

誠如上文提到,環境及生態局強調即將興建的焚化爐,有助緩解「垃圾圍城」問題。然而,第一個新建焚化爐還未啟用,加上第二個焚化爐連選址也未通過,遠水不能救近火,我們還是要積極鼓勵市民和商界減廢回收。

其中一個按量徵費以外的方案,是按戶劃一收費,費用水平與全港當年的人均垃圾量掛鈎。此舉可減低監管成本,惟鼓勵減廢的效度未必太高。我們也可以引入其他鼓勵市民回收的機制,例如若某個大型屋苑的整體回收率提高,可以豁免該屋苑所有住戶的收費。早在2014年,淘大花園試驗垃圾徵費計劃也有類似成效,於一個月內,按幢徵費減廢8%,按戶收費減少約15%垃圾(註1)。全港劃一收費,對個人住戶的減廢成效預期會遠低於8%,但相信也是重要的第一步,讓社會逐步適應模式,再配合其他提升回收的正面誘因。

政府將採取哪條路徑,仍是未知之數,但未來的政策制訂必須採取系統思維,方能達到全面綠色經濟轉型。2020年《科學》(Science)期刊上一篇論文令我尤其深刻,內容說研究證明只需要10%的新冠疫後經濟援助金,已能夠有效達至《巴黎協定》下的綠色能源轉型目標(註2)。

面對環境危機  須採取系統思維

筆者早前到訪各區的夜繽紛活動,樂見社區活動帶動人流和經濟發展,同時看到一次過餐具、膠瓶、精美裝置等充斥場面;近期政府積極推動大型活動吸引旅客,當中也不時出現大規模派發膠水樽、紀念品的場景。若香港政府有決心應對氣候變化和各種環境危機,必須認真採取策略性的系統思維,制訂更多產生連帶效益的政策。此舉也會讓市民看到政府的決心,更願意分擔整個城市的減廢責任。

國家「十四五」規劃強調生態優先、開啟綠色新時代。香港定位為國際綠色金融和綠色科技中心,在國家達到碳中和當中,發揮重要的帶頭作用。香港擁有豐富的生物多樣性,相信你和我也不希望這個優美的環境滿佈垃圾,需要覓地興建更多陣陣臭味的堆填區。筆者期望香港推動經濟發展的同時,不忘保護環境,進而透過生態保育激發經濟動能,真正實踐「綠水青山就是金山銀山」的生態文明建設發展理念。

註1:〈淘大花園按戶徵費減廢一成半〉,2014年8月4日,now新聞

註2:Andrijevic, M. et al. (2020), COVID-19 recovery funds dwarf clean energy investment needs. Science, 370(6514), pp.298-300.

作者是氣候變化倡議者和研究員

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