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《維護國家安全條例》的意義和影響(上)(文:陳弘毅) (09:00)

在香港和國際上引起廣泛關注的《基本法》第23條立法——《維護國家安全條例》(以下簡稱《國安條例》)——終於在3月19日立法會三讀通過,並在3月23日刊憲實施。本文將對其憲制意義和實際作用或影響,作初步的探討。

基本法第23條要求香港特別行政區自行立法禁止叛國、分裂國家、顛覆、煽動叛亂、竊取國家機密等共七方面的行為,其宗旨是立法去維護國家安全。基本法設有中央把全國性法律適用於特別行政區的安排,例如中國的《國籍法》、《國旗法》等法律,便是適用於香港的。

但是,基本法在立法時認為,中國內地的關於保障國家安全的法律並不適宜直接在香港實施。中國內地實行的是社會主義制度,其保障國家安全的法律包括《刑法》中關於「反革命罪」的規定;香港特別行政區實行資本主義制度,所以把「反革命」這類罪行引進香港法律並不合適。因此便有第23條關於香港自行立法保障國家安全的規定。

在2002年秋天,特區政府開展第23條立法的諮詢,並在2003年初向立法會提交《國家安全(立法條文)條例草案》。眾所周知,這個立法項目在當年「七一大遊行」之後被擱置。第23條立法被「反對派」妖魔化,不少市民都被誤導,以為這立法通過後,港人便會失去很多其原有的人權和自由。這種妖魔化的後果,是董建華先生之後的歷任特首都沒有把第23條立法列為應優先處理的事項。而由於其他事項繁多,所以第23條立法長期被擱置,特區政府長期未能履行其憲制責任。

在關於國家安全立法長期缺位的情况下,香港在2014年出現了「佔中」運動,之後香港的政治和社會衝突進一步惡化,終於釀成2019年的「修例風波」。為了使香港由亂到治,中央採取了果斷的措施,在2020年為香港訂立了《香港特別行政區維護國家安全法》,並在2021年就香港的選舉制度推行改革。

一國兩制法律秩序  在港完成建構

《港區國安法》的制定,並不表示第23條立法便毋須進行。全國人大2020年的有關決定和國安法條文本身,都重申香港特別行政區仍須履行第23條立法的憲制責任。這是因為就第23條提到的七方面的問題而言,國安法只處理了其中兩方面,即關於分裂國家和顛覆的罪名;國安法也設定了另外兩種罪名,便是恐怖活動和勾結外國危害國家安全。但是,就第23條提到的另外五方面的問題,國安法並無規定,其用意是留待香港自行立法處理。

由此可見,2024年3月《國安條例》的制定,標誌着「一國兩制」的法律秩序在香港的建構的完成。一國兩制必須兼顧「一國」和「兩制」,基本法第23條是「一國」原則的重要體現,因為它要求香港特別行政區立法保障中國整體的國家安全。第23條立法一日未能完成,一國兩制的法律秩序仍是有所欠缺的。

以上便是《國安條例》的訂立的重大憲制意義。現在我們再來探討這條例的實際作用或影響。以其篇幅來說,這部條例是香港最長的法例之一,它共有190條,長達200多頁。在結構上,《國安條例》分為9個主要部分:(1)導言;(2)叛國等罪行;(3)叛亂和煽動等罪行;(4)與國家秘密和間諜活動相關的罪行;(5)危害國家安全的破壞活動和就電腦或電子系統作出破壞(以下簡稱「破壞罪」);(6)危害國家安全的境外干預,和對危害國家安全的組織的管制;(7)執法權力及訴訟程序;(8)維護國家安全機制及相關保障;(9)對其他法例的相關修訂。

雖然這部條例篇幅冗長、條文繁多,但相對於英美等大國的關於國家安全方面的立法,香港的這部《國安條例》,仍是相對簡單和容易了解的。下文將會談到《國安條例》如何改變香港原有法律,以及討論這部條例中對於市民日常生活可能造成影響的部分。

首先值得留意的是,《國安條例》的部分內容和罪名不是新創的,而是香港在回歸前的法律已經有的,《國安條例》就這些原有法律規定作出了「適應化」(例如就把保障英王統治的字眼,改為適合回歸之後的一國兩制情况)和增補。這些原有法律中已有的罪名,包括叛國罪和煽動罪(sedition;這兩者均見於《刑事罪行條例》)、與官方機密和間諜有關的罪行(見於《官方機密條例》),以及對於危害國家安全的社團的管制(見於《社團條例》)。至於《國安條例》中新增的罪名,主要有兩種,便是上述的「破壞罪」和危害國家安全的境外干預罪。此外,《國安條例》上述的第七和第八部分,也是新增的法律規定。

和平時期  叛國罪檢控極罕有

就叛國罪來說,《國安條例》除把原有刑事罪行條例的叛國罪「適應化」之外,也把普通法的隱匿叛國罪訂為成文法(見條例第12條關於披露他人犯叛國罪的規定)。這點曾引起傳媒討論,但我認為市民毋須擔心,因為在和平時期,叛國罪的檢控是極為罕有。叛國主要是指中國公民勾結外國向中國發動戰爭、協助在戰爭中與中國交戰的敵方,或以武力或威脅使用武力去危害中國的主權、統一或領土完整。

《國安條例》中關於煽動罪的規定,基本上是保留了原有刑事罪行條例第9和第10條的煽動罪(包括發表煽動性的言論、沒有合理理由而持有煽動性的刊物等),並對原有條文作出適應化,以關於中國的政權和社會主義制度的字眼,代替原來關於英王的提述。至於對原有條文的補充,主要是說明構成煽動罪的必要元素並不包括被告人煽動他人使用暴力。關於這點,香港高等法院上訴庭今年3月7日在「譚得志案」的判決([2024] HKCA 231)已經對原有煽動罪作出同樣的解釋,並同時確定煽動罪的立法沒有違反基本法的人權保障條款。另外,《國安條例》把煽動罪的最高刑罰由2至3年提高到7年。

對政府提建設性批評  不會構成煽動

我認為在整部《國安條例》中,市民可能最需要留意的,便是這項煽動罪的條文。2020年以來,香港法院已經審理30多宗關於煽動罪的案件,市民需要在其發表言論時留意這方面的法律標準,以免誤墮法網。值得留意的是,原有刑事罪行條例和現在的《國安條例》,都對煽動罪的範圍作出限制(見《國安條例》第23(3)、(4)條),基本上對於政府體制或政府政策的建設性批評和改良建議,是不會構成煽動罪的。煽動罪主要是指煽動對於國家、政府、立法機關或法院的憎恨或藐視,或煽動不同社群之間的憎恨或敵意。

(編者按:下篇將於明天(3月28日)刊出)

作者是香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學講座教授

(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)

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