政府近年推出多個嶄新的土地發展項目，例如北部都會區的發展規劃。自上世紀七八十年代開始，政府開展城市規劃時一直沿用《香港規劃標準與準則》（下稱《準則》）。此乃規劃署編輯的文件，釐定各類土地用途和設施的規模、分佈、位置需求及用地規定的標準。
然而，現今香港規劃的是21世紀的新發展區，應用《準則》是否切合時宜，與社會同步發展？規劃出來的城市是否如《準則》所說，能夠公平分配土地資源、提高市民的生活質素？
《準則》是什麼
按《準則》所述，香港於上世紀五六十年代經濟發展迅速、人口上升，導致城市發展的壓力增加。因此，政府於1965至1971年間編寫《土地利用計劃書》，以促進新市鎮的發展。該計劃書及後獲當時的土地發展規劃委員會採納，並獲行政局通過。1974年，政府因應經濟及社會環境變化，大幅修訂該計劃書，並重新命名為《香港發展綱略》，甲部列明各項規劃標準，乙部則闡述香港未來的發展策略。1981年，規劃標準小組委員會成立，專責檢討《香港發展綱略》當中甲部所訂的規劃標準與準則；翌年將其獨立成篇，易名為《香港規劃標準與準則》，並於1991年開放予公眾查閱。
《準則》雖然並非法定文件，但在政府開展城市規劃時，扮演着重要角色。《準則》第一章指出，此文件「為分配匱乏的土地資源提供一個公平的基礎」，是訂定香港未來發展規劃的工具，亦為發展管制、擬定規劃圖則和落實發展提供指引。
《準則》的用途，主要是讓政府在規劃土地利用的過程當中，保留足夠土地，以配合社會、經濟發展和市民的需要。整套《準則》共包含12個章節，涵蓋住宅發展密度、社區設施、康樂及休憩用地、工業、零售、公用設施、運輸、環境、自然保育及文物保護、城市設計等範疇。各個章節由隸屬規劃及土地發展委員會的規劃標準小組委員會因應政府政策需要，與相關決策局及部門制訂、檢討和修改。
《準則》的應用與弊端
雖然《準則》的應用已幾近半個世紀，但由於香港缺乏長遠和全面的社會經濟發展策略，各項標準因應政策發展，以不同的方法和流程修改，難以有統一科學的制訂基礎，因此《準則》一直未有整體的規劃原則作為指引。由於《準則》的修訂由政府政策主導，而非由市民的需求驅動，文件內容取決於政策是否適切。
例如，香港一直沒有一套整全的經濟發展策略，對各行各業的需求認知不足，使《準則》第五章「工業」和第六章「零售設施」多年都未經更新，難以與香港的實際發展同步。又如當今「熱門」議題，例如15分鐘社區、棕地運用、職住平衡、文化景觀、氣候危機、可持續發展等，由於缺乏相關的政策領域，統統在《準則》中缺席。這反映《準則》的內容滯後於民生訴求，亦未能夠處理21世紀城市發展的挑戰。
此外，《準則》所陳列的規劃標準，多以人口數量為依歸，以決定規劃時各項設施所需的數量和土地面積。例如，第四章「康樂、休憩用地及綠化」列出，鄰舍休憩用地的標準為每10萬人最少10公頃，即每人1平方米；第三章「社區設施」訂明，每1000人口便需要5.5個醫院牀位（順帶一提，這是1974年訂立的標準，至今未有更新）。
這些量化的標準，雖然便利政府規劃師的工作，乍看之下好像人人平等，但筆者的研究團隊就香港各區的設施數量開展調查，發現多種社區和康樂設施不但未達《準則》所列之標準，而且18區之間存在巨大的區域差異。例如，南區和九龍城區的醫院牀位數目是《準則》所要求的約兩倍，惟觀塘、黃大仙、元朗等區則連所需數量的一半都沒有。究其原因，《準則》畢竟沒有法律效力，各項指引僅供參考，實施與執行欠奉，市民亦無可奈何。
再者，《準則》裏的標準多為公式化的硬指標，質素方面的指引極為貧乏，與規劃應該因地制宜的原則背道而馳。香港每個地區的人口特徵、地理環境、社會經濟差異等方面，各有其獨特之處，城市規劃不能只用一套標準，否則「最低要求」有可能變成「金科玉律」。《準則》從制訂、檢討，以至修訂，均由規劃標準小組委員會執行，委員會的成員全部來自政府內部，缺乏非官方、地區性的民間參與。試問《準則》如何反映各區的差異，從用家角度出發，着眼於設施的設計和質素，並解決小眾群體的需要？
從殖民時期到特區 城市規劃何去何從
《準則》可以說是殖民時代遺留下來的產物。如果規劃土地時只作機械式計算，變相是一直延續殖民政府數十年前對香港城市發展的想像和限制。《準則》第二章「住宅發展密度」所訂明的住宅發展密度分區及其最高住用地積比率標準，造就了市區和新市鎮的人口密度遠高於新界鄉郊地區的現象。以人口數目作為空間規劃的門檻，導致人口密集區域分配得到的設施更多，人口稀疏的地方卻總是被遺忘。
換句話說，《準則》的規劃模式，支配着香港各區的社會發展、居住環境、設施供求和城市設計，久而久之加劇了區域之間的空間差異，使資源分配和空間公義的差距隨着城市發展日益擴大，與「公平分配土地資源，提高市民的生活質素」的願景相去甚遠。
《準則》當年出現，是為規劃填海而來的新市鎮提供指引。在一塊沒有歷史或背景的平地上用來預留土地，或許適用（這也是為何香港的新城鎮大同小異）。但規劃新發展區，例如歷史悠久的新界北，就必須考慮其獨特的地理環境、歷史文化底蘊、自然生態、鄉郊景觀和現有土地用途，融合原住民和未來人口的需要，不能把土地圈為「新發展區」，地積比率（註）就立刻變成6.5，按市區密度規劃。
無論如何，根據具體情况應用《準則》的基本要求，只是規劃的第一步；整個規劃過程，還需要針對農村和鄉郊地區訂定總體的規劃原則、理念和願景，結合在地知識和以人為本的政策，採納基於科學證據的規劃參數，理解市民的意見和期望，並鼓勵他們參與公開透明的設計流程，使城市規劃的結果不僅能夠促進城鄉聯繫，更可以惠及整體的社會、經濟和區域發展。
註：地積比率是建築物總樓面面積與建有該建築物的地盤面積的比率
作者伍美琴是中大城市研究課程主任、香港規劃師學會及英國皇家規劃師學會會士，李清揚是中大地理與資源管理學系研究助理
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