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垃圾收費—— 如何避免因快得慢?政策思維需要調整嗎?(文:林緻茵) (09:00)

政府早前宣布垃圾收費將第二度押後推行,延至今年8月1日實施。要說到近年與垃圾收費「屬性」最相近的政策,應是新冠疫症期間實施的「疫苗通行證」了——兩項政策都需要全民配合;也正因為它們牽涉全民,政策實施過程往往會出現各種千奇百怪的情景(scenario)與疑問,相當考驗政策制訂者的預視和解決問題能力。例如,官員剛建議市民用鋸將拖把棍鋸斷後才放入膠袋棄置,就立即有人提出「那光管怎麼辦?光管用鋸的話會爆開」這意想不到的問題。

亦由於政策以全民為對象,要以強迫性(coercive)手段勒令所有人跟從,將涉及高昂成本。政府不可能在市民不主動配合的情况下,只靠執法達到目的。

不過,有別於疫苗通行證,垃圾收費非短期措施;比起疫苗通行證,垃圾收費有更多時間籌備。為何在時間充足的情况下,政策還是需要一拖再拖?在因押後實施而多出的時間裏,除了「解說再解說」之外,政府還應如何把握時間做政策檢討(policy evaluation),從經驗中學習,令施政更暢順?

配套完善度愈高  配合的成本就愈低

要就垃圾收費做檢討,我們可以先思考一個基本問題:若政策成功推行,最ideal(理想)的狀况會是怎樣。垃圾收費目的,是「鼓勵市民減少廢物棄置、增加回收,並一定程度上減少廢物產生」。故此最理想的情况,就是人人都自動自覺減廢,積極把可重用的都循環再用,或是拿去回收。

先假設人人都願意花時間回收。就算是這樣,目前香港的回收設施與配套(包括回收點和整個回收產業鏈),能否承受突然大增的回收量?還記得去年聖誕期間,某幾個「綠在區區」回收站暫停服務,假期後回收物堆積如山(先不說當中有不能回收的垃圾)。就算人人都是模範市民,回收的需求也難以被滿足。

退一步來說,假設市民會在「付費」與「回收」之間權衡,那麼他們要參與回收的難度有多高?與付費相比,究竟是買指定垃圾袋的成本高,還是回收的成本更高?以最難處理的廚餘為例,環保署正逐步在全港公共屋邨安裝智能廚餘回收桶,目標在本年內完成,而目前約三分之一公共屋邨已安裝相關設施。

不過,垃圾收費原定於4月1日起生效,設施安裝速度仍落後於收費措施。環境及生態局長近日回應指,做好所有配套才實行垃圾收費的成本很高。我們的確不必等到有100%配套才開始垃圾收費,但30%的配套,與80%的配套,效果會有很大分別。配套的完善度愈高,市民配合的成本就愈低,道理就是這般簡單。

當回收配套未能方便市民,那麼經濟能力許可的人,或會選擇付費解決問題。有飲食業界人士就指出:在商場的廚餘回收覆蓋率只有六成,加上食肆人手不足的情况下,食肆「只能用錢解決」問題。結果垃圾沒減少,食肆營運成本卻增加,造成雙輸局面。

當然,環保相關政策不會是「無痛」,因為這些政策的根本意義,是透過引導市民改變習慣,減少對環境的破壞。即使不可能是「無痛」,政府也有責任降低市民配合的難度和成本,總不能「理想地」覺得市民排除萬難都會配合,甚至能夠解決一些連政府都解決不了的問題(例如食肆廚餘處理)。

比起「減廢」 「減少麻煩」才是城中熱話

綜觀近幾個月討論,很多人都不是把目光放在政策原意,而是在談論:(1)如何減低政策對自己造成的麻煩;(2)如何避免犯法。

就第一點而言,除了回收設施不夠方便,市民都在為8月1日後如何棄置各類奇形怪狀的垃圾而煩惱。筆者的朋友近日就想盡辦法趕及「死線」前搬屋,或與家中物品「斷捨離」。假如很多人都有類似想法,8月1日前垃圾量必然大增(聽說近日「綠在區區」已應接不暇)。

由此引伸而來的,就是官員為了讓市民覺得垃圾收費「不麻煩」,而以退而求其次的方法解說,令市民覺得收費前後的生活「沒有分別」。假如我們只追求一切如常,那垃圾收費豈不是達不到改變生活習慣的目的?

至於第二點,垃圾收費確實把一些法律責任(包括守法和部分執法責任)下放至市民、物管業、清潔工、食肆等持份者。這也解釋了為何很多持份者都把焦點放在「如何避免犯法」上,亦期望從官員口中得到明確的答案(例如物管界非常在意「包底」是否違法)。

持份者有此想法無可厚非,問題是官員曾給出模稜兩可的答案:物管公司不可「包底」,但可購買額外指定膠袋為違規住戶「執手尾」,這做法是「執手尾」而不是「包底」。事實上,政府不建議物管公司為違規住戶「執手尾」,卻又容許他們這樣做。

若政策本身行之有效  執法僅輔助實施

此外,坊間有不少人建議加強執法,例如在屋苑每層後樓梯安裝閉路電視。無止境地增加強制手段,成本效益低之餘,亦極不符政策邏輯。這也反映政策本身改變不了大部分人的行為,需靠極大外在力量使政策實行。筆者有日本朋友就指出,就算垃圾分類在日本已經實施多年,偶然也會有人違規,但違規者只屬少數,執法成本並不高。換言之,當政策本身行之有效,執法只是輔助政策實施。

今年1月上旬起,垃圾收費持份者的聲音蜂擁而至,當中包括一直受忽略的安老業界。這些群起而至的聲音,也許就是政府把垃圾收費延遲的原因。令筆者好奇的是,為何到了垃圾收費實施前3個月,各類奇難雜症才突然進入公眾討論?

翻查環保署資料,署方在10多年前已反覆諮詢;可持續發展委員會也曾在10年前舉辦公眾參與活動。像垃圾徵費這類需要全城參與的政策,「公眾參與」本身就是所謂「解說」與「示範」(即公眾教育)的過程,也是令潛在問題預先浮面的時機。

很多人或會以為,公民參與會拖慢政策,但事實正好相反——這一步做不好,反而會令政策因快得慢,導致問題在政策推行後才被發現,影響管治威信。

雖然當局曾就垃圾徵費開展公眾參與,但政策拖得太久,市民對「曾被諮詢」未必有太多記憶;加上諮詢的重點是如何收費,近日才出現的奇難雜症似乎當時未有被發掘出來。歸根究柢,若不在短時間內解決政策本身的不足,那無論官員在8月1日前怎樣「解說」,問題都不會迎刃而解。

作者是公共政策顧問

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